Публичное образование как должник

Традиционно в науке финансового права под публичным кредитом понимаются такие отношения, в которых государство или муниципалитет выступает в роли должника, а иные лица – в качестве кредиторов^[1]. Общая дефиниция государственного или муниципального долга дана в ст. 6 БК РФ. Государственный или муниципальный долг – обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными настоящим Кодексом, принятые па себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

В соответствии с действующим бюджетным законодательством, кредиторская задолженность публичного образования может существовать в одной из следующих форм:

1) государственный долг Российской Федерации;

2) государственный долг субъекта РФ;

3) муниципальный долг.

Понятие государственного долга Российской Федерации дано в ст. 97 БК РФ. Под государственным долгом Российской Федерации понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед российскими и иностранными физическими и юридическими лицами, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерации, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ^[2].

Определения государственного долга субъекта РФ в действующей редакции БК РФ нет, однако можно предположить, что государственный долг субъекта РФ представляет собой долговые обязательства субъекта РФ перед российскими и иностранными физическими и юридическими лицами, бюджетами иных уровней бюджетной системы РФ, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, возникшие в результате государственных заимствований субъекта РФ, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ.

Определение муниципального долга законодательно также не закреплено, однако из анализа норм БК РФ можно сделать вывод, что муниципальный долг представляет собой долговые обязательства муниципального образования перед физическими и юридическими лицами, бюджетами иных уровней бюджетной системы РФ, возникшие в результате муниципальных заимствований, а также долговые обязательства по предоставленным муниципальным гарантиям.

В соответствии со ст. 102 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в публичной собственности имуществом, составляющим казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Такое же ограничение ответственности законодатель установил и для субъектов РФ и муниципальных образований.

Структура публичного долга представляет собой группировку долговых обязательств публичных образований по их видам.

Структура государственного долга Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, закреплена в ст. 98, 99, 100 БК РФ.

В структуру государственного долга Российской Федерации входят следующие долговые обязательства:

1) по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

4) государственным гарантиям Российской Федерации;

5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством РФ на государственный долг Российской Федерации.

В структуру государственного долга субъекта РФ входят следующие долговые обязательства:

1) по государственным ценным бумагам субъекта РФ;

2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы государства;

3) кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

4) государственным гарантиям субъекта РФ.

Структура муниципального долга включает в себя следующие обязательства, принятые муниципалитетом:

1) по ценным бумагам муниципального образования;

2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4) гарантиям муниципального образования.

Важно отметить, что структура государственного долга Российской Федерации закреплена в БК РФ примерно, так как законодательство не исключает возникновение долговых обязательств Российской Федерации в иных формах. Наоборот, структура долга субъекта РФ и долга муниципального образования не предполагает каких-либо иных форм долга субъекта или долга муниципалитета за исключением тех, которые прямо оговорены в БК РФ.

Государственный долг Российской Федерации и ее субъектов делится на внутренний и внешний. Под внутренним долгом понимается долг, обязательства по которому выражены в валюте РФ. Под внешним долгом понимается долг, обязательства по которому выражены в любой иностранной валюте. Следует обратить особое внимание, что муниципальный долг может быть только внутренним, т.е. муниципалитеты не имеют права осуществлять заимствования и выдавать гарантии, обязательства по которым выражены в любой иностранной валюте.

По видам и срочности законодатели делят долговые обязательства публичных образований на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные.

К краткосрочным обязательствам относят долговые обязательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципалитетов сроком менее одного года.

К среднесрочным обязательствам относят долговые обязательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципалитетов сроком от одного до пяти лет.

К долгосрочным обязательствам относят долговые обязательства Российской Федерации, ее субъектов сроком от 5 до 30 лет включительно. Долгосрочными обязательствами муниципалитетов признаются обязательства на срок от 5 до 10 лет включительно.

Органы, осуществляющие управление публичным долгом, определены в ст. 101 БК РФ. Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое может делегировать соответствующие полномочия Минфину России. Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ в соответствии с региональным законодательством. Управление муниципальным долгом осуществляется местной администрацией в соответствии с уставом муниципалитета.

Общий порядок осуществления государственных и муниципальных заимствований определен в ст. 103 БК РФ. Под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы и кредиты, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.

Государственные и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств.

Государственные внешние заимствования также осуществляются в целях финансирования дефицита (ненефтегазового дефицита) бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств.

Под государственными и муниципальными внутренними заимствованиями понимаются займы и кредиты, по которым возникают долговые обязательства публичного образования как заемщика, выраженные в рублях РФ. Под государственными внешними заимствованиями понимаются займы и кредиты, по которым возникают долговые обязательства публичного образования как заемщика, выраженные в любой иностранной валюте.

Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации бюджетное законодательство предоставляет Правительству РФ либо уполномоченному им Минфину России.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный им Минфин России.

Право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ от имени субъекта РФ принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ либо финансовому органу субъекта РФ.

Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования принадлежит местной администрации.

Правовое регулирование внешних заимствований и гарантий осуществляется не только нормами БК РФ, но и Федеральным законом от 29.07.1998 № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (в части касающейся внешних облигационных займов). Порядок осуществления иных внешних заимствований и гарантий должен определяться постановлением Правительства РФ^[3].

Бюджетный кодекс РФ в ст. 105 предусматривает возможность реструктуризации публичного долга. Под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Очень важным является указание в тексте правовой нормы на соглашение сторон долгового обязательства как на обязательное условие реструктуризации долга. До 2000 г. российское бюджетное законодательство предусматривало возможность реструктуризации публичного долга в одностороннем порядке на основании инициативы публичного образования, что существенно ущемляло права частного лица – кредитора. В настоящий момент такой дисбаланс в правовом статусе участников правоотношений публичного долга исключен.

Статьями 98.1, 99.1, 100.1 БК РФ предусмотрена возможность прекращения долговых обязательств, выраженных в рублях РФ, и списания их с государственного долга Российской Федерации, долга субъекта РФ или муниципального долга, если долговое обязательство не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок гарантии. В таком случае указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с внутреннего долга публичного образования. Списание осуществляется путем издания Минфином России, высшим исполнительным органом власти субъекта РФ или местной администрацией соответствующего подзаконного акта. Исключение установлено только для задолженности бюджета одного уровня перед бюджетами другого уровня бюджетной системы РФ, которая не может быть списана до погашения, выкупа или реструктуризации.

Бюджетное законодательство ограничивает максимальные размеры заимствований субъектов РФ и муниципальных образований, а также максимальные объемы государственного долга субъекта РФ и долга муниципального образования. Так предельный объем заимствований субъектов РФ, муниципальных заимствований за один финансовый год не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга на очередной финансовый год устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете и не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ или муниципального образования без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Для регионов и муниципальных образований, в отношении которых осуществляются меры финансового оздоровления, предусмотренные ст. 130 и 136 БК РФ, максимально допустимые размеры долга уменьшаются на 50%.

Превышение при исполнении соответствующего бюджета установленных ограничений является нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Если при исполнении соответствующего бюджета объем долга субъекта РФ или муниципального долга превышает предельный, уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления вправе принимать новые долговые обязательства только после приведения объема долга в соответствие с требованиями бюджетного законодательства.

Законом (решением) о соответствующем бюджете устанавливается верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга субъекта РФ, верхний предел муниципального долга но состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, представляющий собой расчетный показатель, с указанием, в том числе верхнего предела долга по государственным гарантиям субъекта РФ, муниципальным гарантиям.

Конкретные нормативы заимствований публичных образований на соответствующий бюджетный год определяются в являющихся приложением к закону (решению) о бюджете Программах заимствований и предоставления гарантий. Так в соответствии со ст. 108.1–110.2 БК РФ, на федеральном уровне принимаются Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации, Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, Программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте РФ, Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте. На региональном уровне принимаются Программа государственных внешних заимствований субъекта РФ, Программа государственных внутренних заимствований субъекта РФ, Программа государственных гарантий субъекта РФ в валюте РФ. На муниципальном уровне принимаются Программа муниципальных заимствований и Программа муниципальных гарантий в валюте РФ.

Бюджетное законодательство ограничивает предельный размер расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга, который не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением расходов, покрываемых субвенциями. В противном случае соответствующий регион или муниципальное образование теряют право осуществлять новые заимствования.

Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг РФ по номинальной стоимости на очередной финансовый год устанавливаются Правительством РФ в соответствии с верхним пределом государственного долга Российской Федерации.

Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта РФ, муниципального долга.

Процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Обслуживание государственного (муниципального) долга представляет собой совокупность операций по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемых за счет средств соответствующего бюджета.

Функции генеральных агентов Минфина России но обслуживанию публичного долга Российской Федерации Минфин России (финансовый орган субъекта РФ или муниципалитет) на основании агентских соглашений возлагает на ЦБ РФ или иную кредитую организацию, или другую специализированную финансовую организацию.

ЦБ РФ осуществляет функции генерального агента безвозмездно.

Учет и регистрация государственных долговых обязательств Российской Федерации осуществляются в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, именуемой Государственная долговая книга РФ.

Учет и регистрация государственных долговых обязательств субъекта РФ осуществляются в государственной долговой книге субъекта РФ.

Учет и регистрация муниципальных долговых обязательств муниципального образования осуществляются в муниципальной долговой книге муниципального образования.

Статьи 115–117 БК РФ устанавливают понятие и порядок предоставления государственных или муниципальных гарантий. В соответствии со ст. 6 БК РФ в понятие государственного или муниципального долга включают не только обязательства из займов и кредитов, но и обязательства по предоставленным гарантиям. Такая же позиция отражена в некоторых современных учебниках финансового права^[4]. Эта позиция законодателя и ученых не совсем понятна с точки зрения теории гражданского права, так как правоотношения займа и кредита сильно отличаются по своей природе от правоотношений по предоставлению гарантии. В теории гражданского права гарантия – один из способов обеспечения исполнения обязательства, дополнительное (акцессорное), но не самостоятельное обязательство. Поэтому объединение в рамках института государственного и муниципального долга публичных займов, кредитов и гарантий представляется нс совсем правильным. Тем нс менее законодатель, видимо, не разделяет такой точки зрения.

Правовое регулирование государственной или муниципальной гарантии во многом схоже с правовым регулированием представления банковских гарантий в соответствии с ГК РФ.

Государственная или муниципальная гарантия может обеспечивать:

• надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства);

• возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.

Государственная или муниципальная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем.

С 2007 г. в БК РФ появилось специальное указание, что условия государственной или муниципальной гарантии не могут быть изменены гарантом без согласия бенефициара. Это еще более сблизило государственную или муниципальную и банковскую гарантию.

Принадлежащее бенефициару по государственной или муниципальной гарантии право требования к гаранту не может быть передано другому лицу, если в гарантии не предусмотрено иное. Гарант имеет право отозвать государственную или муниципальную гарантию только по основаниям, указанным в гарантии. Письменная форма государственной или муниципальной гарантии является обязательной. Несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии влечет ее ничтожность.

Государственные или муниципальные гарантии могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала.

Примерные условия соглашения о предоставлении публичной гарантии закреплены в п. 5 ст. 115 БК РФ.

Вступление в силу государственной или муниципальной гарантии может быть определено календарной датой или наступлением события (условия), которое может произойти в будущем. Срок действия государственной или муниципальной гарантии определяется условиями гарантии.

Требование бенефициара об уплате денежной суммы по государственной или муниципальной гарантии должно быть представлено гаранту в письменной форме с приложением указанных в гарантии документов.

Порядок действий гаранта при получении требования бенефициара в рамках публичной гарантии полностью соответствует порядку действий банка при получении требований бенефициара в рамках банковской гарантии, что является ярким примером использования гражданско-правовых методов и инструментов при регулировании финансовых отношений.

Если исполнение гарантом государственной или муниципальной гарантии ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу, исполнение таких гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Если исполнение гарантом государственной или муниципальной гарантии не ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу и не обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу, исполнение таких гарантий подлежит отражению в составе расходов соответствующего бюджета.

Средства, полученные гарантом в счет возмещения гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии, а также в счет исполнения обязательств, права требования по которым перешли от бенефициара к гаранту, отражаются как возврат бюджетных кредитов.

Определенные особенности в соответствии со ст. 115.1 БК РФ имеет предоставление гарантии, по которой невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициарами является неопределенный круг лиц. Особенность заключается в том, что получателем (держателем) такой гарантии является сам принципал.

Предоставление государственных или муниципальных гарантий осуществляется в соответствии с полномочиями органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления на основании соответственно федерального закона, закона субъекта РФ, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии.

Условием заключения такого договора является анализ финансового состояния принципала, и предоставление принципалом необходимого обеспечения.

Договоры о предоставлении публичных гарантий от имени публичного образования заключают Правительство РФ или Минфин России, высший исполнительный орган субъекта РФ или администрация муниципалитета.

Предоставленные публичные гарантии отражаются в соответствующей долговой книге.