Лекция 19. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

В результате изучения главы студент должен:

знать

■ понятие, правовую природу судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений;

■ категории судебных дел, возникающих из публичных правоотношений;

■ сущность и процессуальные особенности рассмотрения судом дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части;

■ сущность и процессуальные особенности рассмотрения судом дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

■ процессуальные особенности производства в Дисциплинарном судебном присутствии;

■ сущность и процессуальные особенности рассмотрения судом дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

■ сущность и процессуальные особенности рассмотрения судом дел о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении;

■ сущность и процессуальные особенности рассмотрения судом дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

уметь

■ давать квалифицированные юридические консультации по делам, возникающим из публичных правоотношений;

■ правильно применять, соблюдать и толковать нормы, регулирующие порядок судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений;

■ правильно составлять и оформлять заявления в суд общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений;

владеть

■ навыками анализа судебной правоприменительной практики по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Правовая сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Как известно, большинство гражданских дел разрешается посредством искового вида гражданского судопроизводства. В то же время существуют правовые споры, в основе которых находятся публичные отношения, характеризующиеся как властные отношения, что предопределяет процессуальные особенности рассмотрения подобных споров.

В дореволюционной России административно-правовые конфликты разрешались смешанными губернскими присутствиями, которые формировались из чиновников, представителей дворянского, земского и городского самоуправления. Одновременно не отрицалась возможность создания специализированных судебных учреждений – административных судов. В частности, это предполагалось сделать в рамках административной реформы, проводимой П. А. Столыпиным, но только перед февральской революцией 1917 г. было решено наделить Правительствующий сенат полномочиями административного суда и возложить на окружные судебные учреждения обязанности по рассмотрению административных исков (IO. Н. Старилов).

Позднее постановлением Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов" гражданам предоставлялось право обжаловать в суд действия должностных лиц по составлению протоколов, а в начале 20-х гг. прошлого века Институтом советского права было внесено предложение об образовании Верховного Административного Суда, областных и губернских административных судов, которое не получило законодательного закрепления. Поэтому ГПК РСФСР 1923 г. не предусматривал административный вид гражданского судопроизводства, несмотря на то что административная юстиция не противоречила основным принципам строительства советского государства (М. Д. Чечот).

Только с принятием Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 8 декабря 1961 г. впервые выделяется такой самостоятельный вид гражданского судопроизводства, как административное. В связи с этим в ГПК РСФСР 1964 г. указывались отдельные категории споров, которые рассматривались в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых правонарушений, причем наблюдалась тенденция к постоянному расширению круга дел, подведомственных суду. К примеру, с принятием в 1984 г. КоАП РСФСР судебный порядок контроля распространяется на все виды административных взысканий, с конца 1980-х гг. стало возможным обжалование в суд большинства действий должностных лиц и органов государственного управления, ущемляющих права граждан. Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в ст. 1 еще более рельефно отразил этот правовой подход, разрешив гражданам обращаться в суд с жалобой в отношении любых действий (бездействия) и решений органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, учреждений и предприятий, а равно их должностных лиц. Благодаря этому некоторые авторы высказали небезынтересную идею о том, что административное судопроизводство в дальнейшем может слиться с исковым. А. Т. Боннер отмечает, что логика развития так называемого производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в конце концов, должна привести к его полной ликвидации; разумеется, речь идет не о ненужности судебной проверки законности и обоснованности действий государственных и иных органов и их должностных лиц. Напротив, суды компетентны рассматривать любые споры о праве, предметом которых является проверка правомерности действий субъектов, наделенных властными полномочиями в порядке искового производства.

Формирование современного административного судопроизводства связано по меньшей мере со ст. 118 Конституции, подчеркивающей, что судебная власть осуществляется в том числе и посредством административного судопроизводства, и с Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", допускающим создание специализированных судебных учреждений. Исходя из этого на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации". Одновременно разрабатывался проект федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве", поскольку, по мнению некоторых правоведов, имеющееся гражданское судопроизводство нельзя расценивать как всеобъемлющий и универсальный механизм, с помощью которого можно подвергнуть защите любые виды правовых отношений. Полагают, что специальные законодательные акты, посвященные административному судопроизводству, позволят учесть многие процессуальные аспекты, обусловленные спецификой публичных и частных интересов, противостоящих в суде друг другу, например, насколько далеко должны распространяться границы судебного контроля в сфере публичной власти (Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева).

В настоящее время идея создания административных судов свелась к поручению Президента РФ сформировать в системе судов общей юрисдикции судебные коллегии по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц. Кроме того, в марте 2013 г. Президентом РФ на рассмотрение Государственной Думы РФ был внесен проект ФЗ № 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства РФ"^[1], где сказано, что данный Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Как бы то ни было, пока законодатель не воплотил в правовой реальности идею о создании системы административных судов, в связи с чем в новом ГПК подразд. III именуется "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений", что, с одной стороны, очерчивает объект судебного изучения, а с другой – указывает на то, что одна из сторон гражданского судопроизводства наделена властными полномочиями. Следовательно, административное (публичное) производство пока еще остается видом гражданского судопроизводства и о его полной автономности говорить рано.

Появление в ГПК производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, вызвано потребностями практического свойства. Нельзя забывать о том, что стороны материальных публичных отношений изначально обладают разными правами и обязанностями. В этих отношениях государственные и муниципальные органы, а равно их должностные лица наделены властными полномочиями, посредством которых могут нарушаться частные права, и, если это происходит, субъективно заинтересованное лицо имеет возможность предъявить в суд требование о защите своего права, появившегося из публичного правоотношения, поэтому в литературе такое требование иногда именуют административным иском, по которому в качестве квазиответчика выступают носители властных полномочий (И. М. Зайцев, А. П. Вершинин). Задача суда здесь заключается не в разрешении спора о праве гражданском, а во внесении ясности в правовой конфликт, базирующийся на отношениях власти и подчинения, а также в осуществлении судебного контроля за законностью действий (бездействия) государственных и муниципальных учреждений и их должностных лиц. Вот почему в ст. 246 ГПК говорится о том, что дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства, но с особенностями, установленными гл. 24–26.2 ГПК.

Во-первых, эти особенности выражаются в порядке обращения в суд. Последний вправе возбудить гражданское судопроизводство только на основании заявления заинтересованного лицо, которое обязано полно и четко изложить, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права, свободы и законные интересы нарушены. При этом обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является согласно Конституции и Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" императивным условием подачи заявления в суд.

В соответствии с ч. 3 ст. 247 ГПК, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления. В случае если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 2 (2003), действительно, все описанные действия производятся в момент обращения к суду за защитой, но если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится в ходе разрешения дела по существу в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд должен вынести определение об оставлении заявления без рассмотрения и разъяснить заявителю и иным заинтересованным лицам их право разрешить спор с использованием искового производства.

Сравнительный анализ процитированной статьи и гл. 24– 26.2 ГПК свидетельствует либо о смысловой неточности закона, либо о непоследовательности законодателя, так как ч. 3 ст. 247 ГПК в делах публичного производства отрицает присутствие спора, между тем само наименование данных дел a priori доказывает обратное. Так, гл. 25 ГПК именуется "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Более того, в теории и практике гражданского процессуального права наличие спора о праве в делах, возникающих из публичных (административных, управленческих) правоотношений, никогда не подвергалось сомнению, уточнялось лишь, что спор в них носит публично-правовой, а не частный характер. Видимо, все же речь идет о смысловой неточности ч. 3 ст. 247 ГПК, которую нужно воспринимать следующим образом: в случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве гражданском (цивилистическом) в широком смысле этого слова, подведомственный суду судья оставляет заявление без движения.

Во-вторых, в данном виде гражданского судопроизводства вводятся некоторые ограничения в отношении принципа диспозитивности, по общему правилу нельзя заключить мировое соглашение, увеличить или уменьшить размер требований, предъявить встречное заявление (жалобу), поскольку публичное право не может быть изменено соглашениями частных лиц (ius publicum privatorum pactis mutari non potest). Орган правосудия, напротив, не связан основаниями и доводами заявленных требований. В п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 23 еще раз специально обращается внимание судов на это обстоятельство.

В-третьих, по-иному сконструирован принцип состязательности, в него введены следственные элементы. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших базой для принятия нормативного правового акта, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц возлагается именно на этих властных субъектов. Одновременно повышена доказательственная активность суда, который может истребовать доказательства по собственной инициативе в целях правильного рассмотрения правового конфликта и подвергнуть должностных лиц, не исполняющих судебные указания о предоставлении доказательственных материалов, штрафу (ч. 2 ст. 249 ГПК).

В-четвертых, при разрешении споров, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства, поэтому суд вправе признать обязательной явку в судебное заседание представителя органов государственной власти и местного самоуправления или должностного лица. При неявке они подвергаются штрафу (ч. 4 ст. 246 ГПК).

В-пятых, весьма специфичны субъективные пределы законной силы решения по правовому конфликту, рассмотренному в рамках публичного производства. Лица, участвующие в деле, в также иные лица не могут заявить в суд те же требования и по тем же основаниям после вступления решения в законную силу. Если субъекты все же обратились с заявлением о том же предмете и имеется вступившее в законную силу судебное решение, то орган правосудия обязан отказать в принятии такого заявления или же прекратить производство по делу, если оно было принято ошибочно^[2].

В настоящее время в соответствии со ст. 245 ГПК к возникающим из публичных правоотношений относятся дела:

1) по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

2) по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

3) по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

4) по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции;

5) по заявлениям об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;

6) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Проблема, связанная с отнесением дел к "иным", иногда разрешается с помощью Обзоров законодательства и судебной практики, а также постановлений Пленума Верховного Суда РФ. Так, говоря о рассмотрении судами материалов о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, Верховный Суд РФ сделал весьма спорный косвенный вывод о том, что эта категория относится к делам публичного производства, соотнеся Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" с ГПК, а именно с вопросами, возникающими из публичных правоотношений (см. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2009 года). Еще один пример. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20.11.2003 № 17 указывается, что случаи оспаривания руководителями организаций, членами коллегиальных исполнительных органов организаций (генеральными директорами акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ и т.п.), а также членами советов директоров (наблюдательных советов) организаций, заключивших с данными организациями трудовые договоры, решений уполномоченных органов организаций либо собственников имущества организаций или уполномоченных собственниками лиц (органов) об освобождении их от занимаемых должностей подведомственны судам общей юрисдикции. Последние рассматриваются ими в порядке искового производства как дела по трудовым спорам о восстановлении на работе, поскольку возникшие правоотношения по данным делам не являются публично-правовыми.

Конструкция ст. 245 ГПК демонстрирует, что перечень дел является открытым, поэтому разумно было бы предположить, что к "иным" делам относятся юридические споры, вызывающие необходимость привлечения судом к административной ответственности субъекта административного правонарушения, а также оспаривания решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Между тем в постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 2 (2003 г.) подчеркивается обратное: ГПК не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и процессуальную процедуру рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, поскольку она установлена КоАП. Эта точка зрения еще раз была подтверждена в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и от 24.10.2006 № 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Такой подход представляется алогичным, ведущим к нивелированию норм гражданского процессуального права, проверенных многолетней правоприменительной судебной практикой, что подрывает идею дальнейшей унификации процессуального законодательства (Л. А. Грось), поэтому следует согласиться с мнением тех ученых-право- ведов, которые полагают, что гл. 23 ГПК должна регулировать рассмотрение дел, рождающихся из административных правоотношений (М. К. Треушников). Г. Л. Осокина пишет по этому поводу, что разъяснение, содержащееся в постановлении Пленума, учитывая отсутствие в стране системы административных судов и административно-процессуального кодекса, едва ли может быть признано легитимным и обоснованным, ибо Пленум Верховного Суда РФ может лишь толковать и разъяснять законы, но не отменять или изменять их ОГЛАВЛЕНИЕ.

Вместе с тем на практике доктринальные суждения не используются, а суды придерживаются указаний Пленума Верховного Суда РФ, в частности выраженных в постановлении от 24.03.2005 № 5, где говорится буквально следующее: "К законодательству об административных правонарушениях, которым следует руководствоваться при рассмотрении данной категории дел, относится КоАП РФ... который определяет условия и основания административной ответственности, виды административных наказаний, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе подведомственность и подсудность этих дел, а также законы субъектов Российской Федерации, принимаемые в соответствии с КоАП РФ по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации".

Другими словами, высший судебный орган страны еще раз отметил, что дела, в основе которых находятся нормы КоАП, не рассматриваются по правилам подразд. III ГПК. Кстати, родственный АПК придерживается иной процессуальной конструкции, поскольку в нем имеет место специальная гл. 25 "Рассмотрение дел об административных правонарушениях".