Проблемы модернизации гражданской службы

Повышение качества и эффективности работы государственного аппарата давно назрело и жизненно необходимо. Важно в связи с этим постепенно, но неукоснительно решать комплекс проблем, связанных с превращением гражданской службы в компактный профессиональный механизм решения стоящих перед страной задач. Это предполагает определение путей дальнейшего укрепления и развития информационно-организационных основ гражданской службы, выработку практических рекомендаций, способствующих превращению гражданской службы в институт, соответствующий требованиям XXI в.

Прежде всего, нам нужен орган или органы по управлению государственной (гражданской) службой России. Конституция определяет единую систем)' для исполнительной власти (ч. 2 ст. 77). Поэтому и государственная (гражданская) служба РФ во всех ветвях государственного управления должна быть представлена едиными органами как распорядительными, так и консультативными, между которыми должна быть субординация. Следовательно, для нас очень актуальна проблема "собирания камней", сведения различных уровней государственного управления в единую структуру. Без этого государственная (гражданская) служба не может рассматриваться как система.

В других странах уже стало практикой, что орган по управлению государственной (гражданской) службой страны обычно создается при той власти, которая реально доминирует в обществе. У нас такой властью располагает лишь Президент РФ. И именно при нем может и должна создаваться структура по управлению государственной (гражданской) службой. Варианты могут быть различными.

Почему орган по управлению государственной (гражданской) службой РФ следует создать при Президенте РФ, а не в составе Правительства?

1. Социально-политической причиной, порождающей государственную (гражданскую) службу, является принцип дихотомии (раздвоения) государственной власти на власть политическую и административную. Между этими властями существует не только единство, но и противоречие. Только Президент может выступать в качестве противовеса при взаимодействии государственной (гражданской) службы (административной власти) с политической властью.

2. В составе гражданской службы помимо работников исполнительной власти есть еще три ветви - гражданские служащие законодательных и судебных органов, а также других органов. Естественно, их подчинение Председателю Правительства будет нелогичным. Тогда как подчинение Президенту будет вполне оправданным.

3. Наконец, именно Президент страны утверждает Сводный реестр должностей государственной гражданской службы РФ, имеющий юридическую силу для государственных служащих всех видов и ветвей власти. Правда, пока этот реестр все еще не составлен. Но этой работы никак не избежать.

Дифференциация политических и административных должностей. Сама жизнь подталкивает, чтобы провести на всех уровнях государственного управления достаточно четкую дифференциацию между политическими руководителями, замещающими государственные должности (представители нанимателя), и административными должностями государственной (гражданской) службы.

В России даже на федеральном уровне нет четкого различения политических и административных должностей. В администрации президента и правительстве административные руководители аппаратов занимают министерские (политические) должности. Еще больший ералаш с политическими и административными должностями наблюдается в субъектах РФ и районах.

В гражданской службе следует и дальше практиковать принцип двойного подчинения гражданских служащих в государственных органах политическому и административному руководству, что обеспечивает и двойной контроль за их деятельностью. Все государственные органы должны строиться на основе этого принципа, по которому создается система административной ответственности и назначаются руководители аппаратов со своими заместителями. Однако пока в органах государственной власти доминирует оставшийся от прежней партократической системы принцип монополии первых руководителей, т.е. политиков.

Лишь некоторые государственные органы перешли на более прогрессивный принцип двойного подчинения. На федеральном уровне в их числе Администрация Президента РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, МЧС России и др. В этих органах политические руководители занимаются политической проблематикой, а руководители аппаратов всецело заняты административными буднями.

Именно на подобной основе можно создать механизм двойного подчинения, который проявляет себя на практике как оптимальный. Подобная мера нужна для усиления надежности и устойчивости гражданской службы против всех бурь и перипетий политической борьбы. Естественно, все руководители аппаратов государственных органов должны работать на постоянной основе и относиться к категории "карьерных" гражданских служащих.

Принцип стабильности гражданской службы, которая составляет костяк, несущую конструкцию государственного управления. И потому она, хотя бы в своей главной части, должна работать на постоянной основе. При выдвижении на ведущие, главные и высшие должности гражданские служащие должны начинать работать по принципу "пожизненного найма". Это примерно 25-30% всего состава гражданских служащих. Именно их, видимо, и можно будет называть "карьерными" гражданскими служащими.

Естественно, это положение должно быть гарантировано государством. Вопрос о досрочном увольнении гражданских служащих ведущих, главных и высших должностей должен разрешаться лишь в суде. Для этих и других целей созданы административные суды. За последние годы в стране закрепился, в основном, принцип достаточной устойчивости административного аппарата, который теперь не меняется после выборов (или назначения) лиц на государственные должности (представителей нанимателя).

Опыт других стран показывает, что у гражданского служащего высшей, главной и ведущей групп должна быть презумпция невиновности. Ее необходимо закрепить в соответствующем правовом акте, принятом Федеральным Собранием. В суде не гражданский служащий должен доказывать свою невиновность, а руководитель государственного органа (естественно, через своих юристов) должен доказать вину гражданского служащего, которого он намерен досрочно уволить. И вот только в том случае, если заявителю удастся убедить суд и тот примет соответствующее решение, руководитель государственного органа может уволить гражданского служащего досрочно.

О государственной гражданской службе законодательных (представительных) органов. Среди гражданских служащих Федерального Собрания РФ давно зреет намерение организации особой "парламентской службы", которая будет объединять гражданских служащих лишь этой структуры. Но данная идея чревата различными осложнениями.

Создание только на федеральном уровне "парламентской службы" не вполне правомерно, поскольку "парламенты" есть и у большинства субъектов РФ. Видимо, надо ставить вопрос о создании на базе законодательства о гражданской службе РФ специфической структуры (отрасли) - гражданской службы законодательных (представительных) органов РФ. Принятие такого федерального закона, несомненно, будет правовой новацией и послужит делу улучшения всей нашей гражданской службы.

Об институте государственной гуманитарной службы. До сих пор мы говорили о создании института государственной гражданской службы. Но, при переходе к гражданскому обществу возникает необходимость в создании новой службы - государственной гуманитарной службы. В нее должны войти другие слои интеллигенции, основным материальным источником которых будет также государственный бюджет. Среди них, прежде всего, будут учителя, преподаватели вузов, средних учебных заведений и профессиональных училищ, научные работники, врачи, специалисты культуры и др., которые в зарубежных странах уже давно стали неотъемлемой частью гражданской службы.

Основная специфика государственной гуманитарной службы будет состоять в подготовке профессиональных кадров не только для государственных органов, но, прежде всего, для всех отраслей народного хозяйства, а также в заботе об их здоровье и жизнеспособности. Материальное обеспечение этой службы также должно определяться повышенным уровнем жизни. Естественно, для этого нужны соответствующие нормативные документы, над которыми уже надо работать.

Естественно, если мы ничего не сделаем по нормализации правового и финансового положения этой группы интеллигенции, то можем и дальше рассчитывать на "бегство умов" из России, на продолжающийся отток специалистов в другие страны, на нехватку кадров и застой в различных отраслях духовной деятельности - в образовании, науке, культуре, здравоохранении. Вынужденное бегство интеллигенции за кордон способно создать состояние духовного коллапса для страны.

Каково количество россиян, уехавших в страны дальнего зарубежья? Цифры, к сожалению, неутешительные: 1997 г. - 89 312 чел.; 2000 г. - 65 210; 2005 г. - 34 280; 2006 г. - 19 392; 2007 г. - 16 287; 2008 г. - 13 966; 2009 г. - 12 132; 2010 г. -12 172. Другими словами, даже сейчас около 100 тыс. российских граждан покидают страну каждый год. Причем это люди с высшим образованием, высокой квалификацией, т.е. как раз тс граждане, на кого можно было бы опереться, проводя модернизацию в России. Среди уезжающих на запад мужчин в два раза больше, чем женщин. Причина? Плохое материальное обеспечение интеллигенции и невозможность функционирования малого и среднего бизнеса. За последнее время в стране появился средний класс. Он скопил определенные суммы денег, необходимые для обустройства на новом месте и теперь активно выезжает. Чаще всего в Чехию, Болгарию, Черногорию и страны Прибалтики.