Проблемы этнофедерализма
В современном мире почти нет стран с моноэтническим и монокультурным составом населения, поэтому практически во всех обществах возникает проблема поиска и создания эффективных механизмов согласования интересов его различных групп (сегментов), имеющих религиозную, языковую, идеологическую, региональную, культурную, расовую или этническую природу. Поэтому одной из актуальных проблем этнополитологии является "исследование влияния этнического фактора па организацию государственной власти", в том числе проблем этнофедерализма.
Однако сразу следует отметить, что изначально федерация не служила средством решения так называемого национального вопроса (опыт Запада), это, скорее, один из способов вертикального разделения и децентрализации власти, и потому субъекты ее, как правило, создавались не по национально-территориальному признаку, а но физико-географическому (США, Австралия) или историческому признаку (Австрия, ФРГ). Судьба социалистических федераций — СССР, ЧССР, СФРЮ, построенных на основе данного принципа, казалось бы, подтверждает эту констатацию, поскольку их распад, несомненно, связан с институализацией и легитимацией этничностей, но многом обеспеченных национально-территориальным федерализмом. Сегодня лишь в Бельгии при создании федерации в 1993 г., в Российской Федерации для части субъектов (национальных республик и автономных округов), в Союзной Югославии (Сербия и Черногория — до 2006 г.), в Канаде (для франкоязычного Квебека), а также в Боснии и Герцеговине использован национальный (этнический) признак, что, по мнению некоторых исследователей, имеет следствием политизацию этничности и создает потенциал для конфликта, чреватый распадом этих государств [1]. В Индии ряд штатов также построен с учетом этно-лингвистического и конфессионального признака.
В некоторых федерациях Африки (Нигерия, на территории которой проживают около 400 лингвистических и этнических групп) в целях борьбы с трайбализмом деление на штаты первоначально специально было проведено так, чтобы соединить несколько племен в одном штате или разделить крупное племя по разным штатам. Это, так сказать, учет этнического фактора "наоборот". Однако "едва ли можно говорить о том, что Федеративная Республика Нигерия хотя бы отдаленно соответствует элементарным федералистским стандартам в ценностном их понимании. Покидая политическую арену в мае 1999 г., армия наделила страну повой конституцией, усиливающей начала унитаризма" [2]. Сегодня, по мнению экспертов, в Нигерии накапливается значительный конфликтный потенциал. Население "под давлением региональных властей подвергается массовой исламизации с перспективой теократизации правовой системы страны, а в районах нефтедобычи происходят непрерывные столкновения правительственных войск с местными повстанческими движениями, требующими более справедливого распределения доходов от добычи нефти" [3].
Тем не менее, ряд исследователей (преимущественно западных) считают — и не без оснований, — что при определенных обстоятельствах федерализм может служить инструментом урегулирования межэтнических конфликтов и средством достижения стабильной демократии в условиях мультиэтничного и мульти- культурного общества.
Действительно, при определенных условиях федерализация позволяет постепенно адаптировать государственное устройство и управление к новым задачам и вызовам, так как предполагает поиск баланса между запросами этнических регионов и стремлениями центра. В этих условиях задача сохранения государственной целостности достигается благодаря признанию центром особенностей этнорсгиональных сообществ, которые получают возможность открыто выражать свои позиции и защищать свои интересы [4].
Федерализм сочетает самоуправление и совместное управление. Государственное устройство, основанное на федеративных принципах, олицетворяет собой общественный договор, заключаемый свободными гражданами и сообществами, которые соединились для достижения совместных целей и защиты определенных прав и специфических интересов, в то же время сохраняя свою целостность. В эффективно действующем федеративном союзе множество полномочий принятия решений децентрализованы. Если территории субъектов федерации совпадают с границами этнических, лингвистических или религиозных групп, федерализм может обеспечить эффективную форму регионального управления этнокультурными различиями. В этой связи чаще всего вспоминают опыт Швейцарии, который, однако, уникален.
Согласно ст. 3 федеральной Конституции Швейцарской конфедерации, кантоны (их 26) суверенпы настолько, насколько их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией, в соответствии с которой кантоны являются государствами — членами федерации. Для того чтобы считаться государствами, кантоны должны обладать и обладают территорией, народом, ее населяющим, и суверенитетом. На своей территории кантональные власти осуществляют собственное законодательство в пределах своих полномочий, они могут использовать свою политическую власть и ответственны за законность и порядок. Государственная власть кантонов проявляется также в вопросах, связанных с правом налогообложения и формирования и исполнения бюджета. Здесь кантоны обладают действительно большой властью. Федеральный подоходный налог весьма незначителен по сравнению с кантональным, более того, он введен в Конституцию лишь в XX в. и по-прежнему ограничен — федеральное правительство может взимать в качестве федерального подоходного налога не более 10% дохода налогоплательщика.
В течение длительного времени в Швейцарии даже не было федерального национального банка. Он был создан лишь в конце XIX в. и то с очень ограниченными полномочиями и может осуществлять операции только по поддержанию курса швейцарского франка.
Базис легитимности кантональных властей — народ кантона. Государственная власть подлежит прямому демократическому контролю (посредством референдумов) со стороны населения. В случае нарушения федерального законодательства кантональными властями последние ответственны только перед гражданами кантона, поскольку не существует никакой формы ответственности кантональных властей перед федеральными.
Автономия кантональных властей, т.е. их право на самостоятельное определение внутренней структуры, организации законодательной, исполнительной и судебной власти, как и содержания демократических прав граждан, принадлежит к основам швейцарского федерализма. Кантоны в своих конституциях сами определяют, каким образом будут разделены власти и как будет выглядеть механизм сдержек и противовесов, сами распределяют функции и полномочия между властями, механизмы контроля за ними. Кантоны сами решают вопрос об организации местного самоуправления.
Внутреннее устройство кантонов сильно различается. В Швейцарии есть очень централизованные кантоны, в которых у муниципальных собраний нет практически никакой власти. С другой стороны, в кантоне Граубюнден муниципальные власти обладают значительной автономией. Они принимают собственные уставы, сами определяют официальный язык в школах и учреждениях.
Кантоны сами определяют процедуры принятия решений по конституционным поправкам, тем не менее, согласно федеральной Конституции, принятие окончательного решения должно быть вынесено на референдум граждан кантона. Вплоть до 1991 г. кантоны могли самостоятельно решать вопрос о предоставлении избирательных прав женщинам. Однако теперь федеральным судом в качестве общего стандарта для всех кантонов установлен принцип равноправия полов применительно к избирательным праву.
В одном вопросе кантоны не свободны — они не могут само- организовываться как федеральные государства и вводить двухпалатную модель законодательной власти. Кантоны не могут также самоорганизовываться как монархии, система власти в них должна быть республиканской и демократической. Однако в пределах этих заданных рамок кантоны могут сами выбирать свое устройство. Тем не менее, все кантональные системы так или иначе повторяют систему органов федеральной власти, которая является единственным примером практического использования модели Директории Французской республики 1795 г.
Согласно этой модели, правительства кантонов представляют собой коллегиальный орган, состоящий из 5,7 или 9 человек. Каждый член правительства избирается отдельно и обладает равными со своими коллегами по правительству правами. Главы государства нет, и совет представляет собой и коллективного президента, и премьер-министра и министров. В ряде кантонов, как и на федеральном уровне, практически не существует судебного контроля за правительственными решениями, даже если те нарушают фундаментальные права граждан. Однако в реальности конституционный контроль над кантональными правительствами существует, так как у граждан есть право подавать в федеральный суд иски на кантональные правительства в случае нарушения своих конституционных прав.
Кантональные правительства не зависят и от парламентского большинства, т.е. они не могут быть смещены по решению парламента. Лишь в некоторых кантонах существует процедура смещения правительства посредством референдума, однако она до сих пор ни разу не использовалась.
Кантоны значительно отличаются по объему демократических прав граждан. В ряде кантонов существует обязательный референдум по каждому законодательному решению парламента, в других референдум факультативен, т.е. законы выносятся на референдум лишь по требованию определенного числа граждан.
Значительные различия существуют также в отношении права граждан участвовать в принятии решений, касающихся государственных расходов. В двух кантонах — Тессине и Во — подобное право у граждан попросту отсутствует, в остальных 24 кантонах граждане могут участвовать через обязательный или факультативный референдум в принятии решений по значительной части бюджетных расходов. Скажем, строительство новых школ, государственных зданий и новых улиц требует одобрения граждан.
Еще более разнообразна организация судебной власти. В некоторых кантонах судьи избираются населением, в других назначаются парламентом или специальным органом.
От кантона к кантону различаются и полномочия судебных органов. В некоторых кантонах есть специальные суды по торговым и трудовым спорам, но спорам в области социального страхования, в других существует институт мировых судей, чьей функцией является примирение сторон до начала формальной процедуры в обычном суде. В некоторых кантонах суды по-прежнему не занимаются административными правонарушениями и, соответственно, отсутствует административный суд. Подобное же разнообразие наблюдается и в кантональном законодательстве, регулирующем процессуальное гражданское, уголовное и административное право и т.д.
Однако в Швейцарии право на самоопределение реализуют не этносы и даже не лингвистические группы, а граждане кантонов швейцарского государства. Именно поэтому федерацию составляют не четыре кантона — по числу языковых групп [5], а 26 — с относительно гомогенным (с точки зрения лингвистической и конфессиональной принадлежности) населением, которое является носителем тройной идентичности и лояльности — муниципальной (гражданин муниципалитета), кантональной (гражданин кантона Берн) и национальной (гражданин Швейцарии) [6]. Поэтому трудно полностью согласиться с тем, что Швейцария является этнофедерацией. Именно в силу указанных выше причин этот пример не работает в условиях нашего Отечества, где политически самоопределялись титульные этносы (точнее, этпократические элиты), а не граждане.
Как отмечают многие специалисты, "федерация как особая немажоритарная форма государственного устройства политической и культурной жизни этнически разнообразных обществ оказывается очень проблемной формой организации политии", поскольку в процессе федеративного строительства они неизбежно сталкиваются с серьезной дилеммой — как примирить требования социальной справедливости с практикой предоставления особых политических и экономических преференций титульным этническим группам.
Важно также подчеркнуть, что для того, чтобы "федерализм стал эффективным механизмом для регулирования (этнических. — В. А.) конфликтов, — пишут Дж. Макарри и Б. О'Лири, — абсолютно необходимо, чтобы соответствующие этнические сообщества были географически в достаточной степени разделены. Когда сообщества географически рассеяны или очень малочисленны, федерализм менее эффективен". Когда группы размещаются компактно на определенной территории, федерализм представляет собой достаточный механизм для обеспечения групповой автономии. Однако если группы смешаны, автономия требует не территориальной формы. В зависимости от демографической ситуации в данном государстве комбинация территориальной и не территориальной автономии может быть необходимой. В ситуации, когда в Российской Федерации в 15 из 21 национальной республики русские составляют или большинство населения, или наибольшую по численности этническую группу, национально-териториальный способ решения этнических проблем выглядит, по меньшей мере,
спорно. В Основном законе 15 республик и 1990-е гг. было закреплено невозможное с точки зрения демократических принципов положение — навязывание воли меньшинства большинству только на том основании, что большинство имеет иную этническую принадлежность. Поэтому "русский вопрос" остро стоял практически во всех национальных республиках. Общей тенденцией было "выдавливание" русских из руководства экономической сферой, из здравоохранения, науки и образования. Полным ходом шел процесс, который в литературе называют этнизацией власти: представители титульной нации составляли и составляют подавляющее большинство в составе политических элит национальных республик [7]. В свою очередь, многолетнее игнорирование проблем этнических русских со стороны государства и правозащитных организаций означало, что этот вопрос целиком был отдан на откуп русским этноиационалистам, которые, впрочем, также используют его скорее для политической мобилизации, чем для решения реальных проблем реальных людей.
Национально-территориальный способ политического самоопределения этнических общностей, как отмечено выше, не является единственным. Так, Дж. Макарри и Б. О'Лири выделяют восемь различных способов решения проблем национатьных меньшинств — от геноцида и насильственной депортации до федерализма и консоциопализма. И этнофедерализм — далеко не самый распространенный и оптимальный вариант их решения. Те же авторы писали в 1993 I'.: "У федерализма как средства регулирования конфликтов в многонациональных и полиэтнических государствах плохой послужной список даже там, где он гарантирует определенную степень самоуправления для меньшинств".
Политическая практика показывает:
1) не только большинство мультиэтнических государств не являются федерациями, но и "федерации, в институтах которых этнический фактор не получает отражения", составляют большинство — это США, Австрия, Австралия, ФРГ, Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Пакистан, Папуа-Новая Гвинея и др.;
2) сплав этнического начала с территориальным неизбежно вносит элемент асимметрии в выстраивание федеративных отношений, что чаще всего ведет не к социальной гармонии, а к постоянному воспроизводству кризисов в отношениях между этническими субъектами и федеральным центром, между привилегированными регионами и теми, которые лишены привилегий, а также между представителями так называемого титульного этноса субъекта федерации и национальными меньшинствами (Бельгия, Индия, Канада, Россия 1990-х гг.). "Преференции, обеспечиваемые любому меньшинству, немедленно требуют защиты меньшинств внутри этого меньшинства — Ахиллесу никогда не догнать черепаху" [8], — резонно отмечает А. А. Захаров. Кроме того, права личности становятся производными от прав этнических сообществ, а последние рассматриваются как компактные целостности ("коллективные тела") с четкими границами, очерчивающими якобы абсолютно оригинальные, самобытные, непохожие друг на друга культуры[9]. В результате требования этнических групп о признании их права на политическое самоопределение базируются на примордиалистском понимании этнической идентичности как извечной и присущей всем членам общности, а территории самоопределения — как места, где "совершился этногенез данного народа" (С. Червонная). Однако социальные и территориальные границы этнических групп, как и их идентичность, могут меняться во времени (поэтому вопрос об исконных территориях того или иного коренного этноса не имеет решения). Этнофедерализм же институализирует то, что может быть временной "этнической" идентичностью в качестве константной, тем самым закрепляя различия и способствуя их воспроизводству в изменившихся условиях идентификации, взаимопроникновения культур и культурной гибридизации;
3) федерализм создает благоприятную почву для появления большого количества акторов, способных вести собственную политическую игру, часто противоречащую интересам федерального центра (в России эту потенциальную опасность пытались нивелировать, запретив создание региональных и этнических партий);
4) в условиях общественных трансформаций этнофедерализм генерирует дополнительный конфликтный потенциал. "Преданность федерализму нередко истощается, когда он требует от них (субъектов федерации. — В. А.) дополнительных работ и финансовых затрат"3, — язвительно замечает Шарль Джеффери.
Видимо, в силу этих причин число этнофедераций в мире невелико: Бельгия, Индия, Канада, Малайзия, Нигерия, Россия, с большими оговорками Швейцария и Босния и Герцеговина. При этом трудно согласиться с тем, что "Индия... является этнофедеративным государством и самой успешной крупномасштабной демократией" [10]. Индия, несомненно, демократическое государство, по тезис об успехе здесь этнофсдерализма достаточно спорен, поскольку постоянное дестабилизирующее воздействие на индийскую федерацию сепаратизма в Пенджабе, Джамму и Кашмире и некоторых других штатах[11]. Более чем 100-миллионное мусульманское население Индии в любой момент может стать источником нестабильности и внутригражданских конфликтов.
Как деликатно отмечают отечественные исследователи, "процесс самоопределения различных этносов в рамках Индийского союза проходил не всегда безболезненно. Иногда самостоятельный статус внутри федерации давался в результате затяжной борьбы, связанной с кровопролитием, междуусобными войнами, вмешательством федеральных сил, включая военные" [12]. Неслучайно поэтому важнейшим чрезвычайным институтом, способствовавшим сохранению единства страны, стал институт президентского правления в штатах. С момента провозглашения независимости Индии он использовался уже более 100 раз. Сегодня в Индии, отмечает А. Давыдов, "на первый план вышли региональные и кастовые партии, определяющие состав неустойчивых правительственных коалиций" [13].
Что касается Малайзии, то подавляющее исламское население страны (3/5) оказывает жесткое давление на светские власти с целью "огосударствления" ислама и превращения религиозных и этнических меньшинств (китайцев и индийцев) в социальную периферию. Более того, эксперты утверждают, что "доминирующий ислам (как правило) исключает федеративное устройство и образование автономий в рамках одного государства или проживания в них немусульманского населения" [14].
Что касается этнофедераций Запада, то многие отмечают слабость бельгийского федерализма и силу сепаратистских настроений в стране, особенно во Фландрии. "Влияние этнического фактора во внутриполитической жизни Бельгии, — пишет М. X. Фарукшин, — проявляется в состоянии напряженности во взаимоотношениях двух этнических групп — валлонов (франкоговорящих) и фламандцев (говорящих на голландском языке)". Эта напряженность проявляется, во-первых, в явном преобладании этнической/региональной идентичности над общенациональной. Во-вторых, в разделении членства в политических партиях и гражданских организациях: существуют партии и другие общественные объединения, одни из которых представляют интересы фламандцев, а другие — валлонов. В-третьих, этническая напряженность влияет на работу местных органов власти, которые нередко принимают законы, запрещающие использование языка того или иного меньшинства в процессе управления. Пример этнической нетерпимости даст Брюссельский столичный регион. Здесь власти обязаны общаться с населением и организациями в зависимости от предпочтений последних на французском и голландском языках, но создание билингвистических школ невозможно из-за того, что вопросы образования находятся в ведении соответственно фламандской и валлонской коммун [15].
Сегодня уже ясно, что федерализация Бельгии не привела к нивелированию угрозы распада государства по этнотерриториальному признаку. Бельгия фактически превратилась в конфедерацию, объединяющую почти не зависящие друг от друга территориальные общности (И. Бусыгина).
С не менее сложными проблемами сохранения государственного единства регулярно сталкивается и канадская федерация: "проблема национального единства", "кризис федерации", "конституционный кризис" стали в 1960—1990-х гг. широко распространенными выражениями, перешедшими из правительственных документов, партийных платформ и академических исследований в средства массовой информации и, следовательно, в массовое сознание населения [16]. И речь идет не только о проблеме франкоязычного Квебека, но и о сепаратизме ряда англоязычных западных провинций Канады.
Таким образом, важной характеристикой и фламандского, и квебекского национализмов является наличие сильной общественной поддержки, благодаря которой в этих обществах по-прежнему весьма популярны радикальные партии. Однако этого уровня поддержки пока недостаточно для обретения независимости Квебека и Фландрии.
Что же касается случая Боснии и Герцеговины, то Дейтонский мирный договор, подписанный 21 ноября 1995 г. лидерами боснийских мусульман, сербов и хорватов под давлением со стороны США, с одной стороны, положил конец гражданской войне, унесшей жизни 300 тыс. человек, однако с другой — достигнуть провозглашенной более 15 лет назад цели — построить на боснийской земле демократическое многонациональное федеративное государство — так и не удалось. В результате Босния и Герцеговина превратилась в страну с искусственно насаждаемой демократией, которая обеспечивается военным присутствием стран Запада [17]. Стоит уйти миротворцам из этой "независимой этнофедерации", и конфликты, в том числе вооруженные, могут вспыхнуть с новой силой. Сегодня в Боснии и Герцеговине, но мнению некоторых исследователей, несмотря на огромную поддержку ЕС условия для успешного развития государства-нации так и не возникли. Более того, спустя 20 лет после войны межэтническое напряжение вновь возвращается. Эксперты опасаются, что может повториться ситуация 1992 г., и война, остановленная благодаря Дейтонским соглашениям, возобновится. Как заявляет один из них, партии, представляющие три главные этнические группы, становятся угрозой для Боснии. "Каждая из них представляет только одну этническую группу, которая не желает терять свой статус-кво. Играть на этнической карте гораздо проще, чем иметь дело с проблемами коррупции и безработицы".
В. А. Тишков констатирует: "Существуют четыре типа ситуаций, при которых федерализм оказывается перед вызовом этнического фактора: федерации в хроническом кризисе (Канада, Бельгия, Индия, Нигерия); распавшиеся бывшие коммунистические федерации; многоэтничные общества с элементами федеральных начат (регионализм, евросообщество); Швейцария — пока еще беспроблемное общество" [18].
Но так ли это?
Возражение первое: в единой Европе культурная интеграция и решение проблемы формирования европейской идентичности явно отстает от темпов экономической интеграции. Оценивая результаты выборов 2004 и 2009 гг. в Европарламент, сотрудник лондонского Центра европейской реформы Алистер Мюррей указал на то, что "поддержка избирателями оппозиционных партий, евроскептиков и националистов — это первый звонок для европейских правительств. Итоги выборов показали, что население не поддерживает их политику и не чувствует никакой связи между собой и Евросоюзом". Это подтверждают и результаты социологических опросов: в конце 2003 г. в 15 странах "ядра" ЕС впервые в истории более половины опрошенных оценивали результаты членства их страны в Евросоюзе как событие отрицательное или скорее отрицательное [19]. После вступления стран Восточной и Центральной Европы в Европейский союз многие граждане европейских государств и на Востоке, и на Западе континента испытывают все большее разочарование от экономических и политических последствий членства в единой Европе. "Идея единой Европы перестала играть роль вдохновляющего и мобилизующего девиза, как это было в течение длительного времени — с середины 40-х но середину 90-х гг. минувшего столетия. Теперь это не столько ценностный ориентир, выстраданный предыдущим трагическим опытом и наполненный богатейшим историко-филологическим ОГЛАВЛЕНИЕм, сколько прагматическая задача, определяемая экономическими и геополитическими интересами европейских государств" [20]. В этой связи исследователи предсказывают рост электоральных успехов национал-популистов, последовательно выступающих против процессов европейской интеграции и глобализации не только на Востоке Европы, но и на Западе. Насколько далеко продвинулись в сторону федерализма государства Европейского союза свидетельствуют и провал ратификации очень умеренной в смысле федерализации Конституции ЕС, и трудности с ратификацией еще более умеренного Лиссабонского договора, в котором нет даже намека на федералистские цели. Более того, "вступление в силу Лиссабонского договора в результате стало не выходом из положения, как все надеялись, а камешком, который вызвал обвал" [21], — констатирует Ф. Лукьянов. Лидеры стран ЕС, приняв взамен конституции технократический проект договора, стремились вывести проблемы европейской интеграции из сферы внутренней политики и обойти общественное мнение, однако тем самым они резко уменьшили легитимность Евросоюза.
Возражение второе: множество нерешенных проблем есть и у так называемых региональных государств Испании и Италии и не только. В первой, как уже отмечено ранее, постоянной "головной болью" для Мадрида является эскалация требований по передаче все новых полномочий Каталонии, Стране Басков и Галисии. Во второй несмотря па регионализацию не уменьшается, а по-прежнему растет отчуждение между Севером и Югом страны, что ставит под вопрос сохранение целостности итальянского государства. Следует добавить, что европейская интеграция, как это ни парадоксально, одновременно "является надеждой политических руководителей “внутренних наций”: Шотландии, испанской Страны Басков, Каталонии, Галисии, Фландрии и др., видящих в европейской схеме рычаг, с помощью которого можно заставить считаться сначала с их стремлением к более широкому суверенитету, а затем — с самыми радикальными чаяниями прийти к формальной независимости, признанной Союзом" [22]. Барселона сегодня все чаще напоминает Мадриду о том, что все затруднения внутреннего диалога она готова преодолеть, напрямую апеллируя к Брюсселю, "без упоминания Испании даже в качестве промежуточной ступени", стремясь войти таким образом в единую Европу без посредничества Испании. Как отмечают испанские исследователи, "длительный демократический период привел к осознанию того, что испанское государство уже не то, что было раньше, и уже не будет тем, чем могло бы стать — суверенным национальным государством по вестфальской или французской модели" [23].
Возражение третье: знаменательна оговорка В. А. Тишкова — "Швейцария — пока еще беспроблемное общество". Сегодня можно констатировать — Швейцария уже не беспроблемное общество. Об этом, в частности, свидетельствует убедительная победа на парламентских выборах осенью 2007 г. праворадикальной Швейцарской народной партии Кристиана Блохера, получившего 29% голосов избирателей — абсолютный рекорд страны с 1919 г. Эту победу прежде всего обеспечило обещание бороться с нелегальной иммиграцией (в стране 1,8 лит иммигрантов, или 23,2% от численности населения). В частности высылать эмигрантские семьи из страны, если один из ее членов совершил серьезное преступление". И это можно понять, поскольку, согласно официальной статистике, 70% заключенных в Швейцарии составляют не европейцы [24].
Поэтому исследователи формулируют еще одну "оговорку": "По-видимому, многонациональные федерации эффективны только в тех случаях, когда претензии этносов на самовыражение не предусматривают элементов собственной государственности... Именно национально-территориальный принцип государственного устройства препятствует нормальной реализации “асимметричной” модели, довольно успешно работающей в федерациях, которые допускают культурную, но не политическую автономию проживающих в них этносов" [25].
Казалось бы, оптимальное решение этнической проблемы в мультиэтнических государствах предложил в своей книге "Демократия в многосоставных обществах" Арендт Лейпхарт. Созданная им модель сообщественной демократии, как утверждает сам американский политолог, позволяет достичь и поддерживать стабильное демократическое правление в условиях многосоставного общества. При этом совместное управление и групповая автономия являются важнейшими характеристиками данной модели.
По мнению А. Лейпхарта, сообщественная демократия представляет собой одновременно и эмпирическую и нормативную модель. В той или иной степени она была реализована на практике в Австрии, Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Канаде, Индии и ряде стран третьего мира. Подобного рода демократия может сложиться в многосоставных обществах, глубоко разделенных на устойчивые сегменты по значимым различиям — расовым, этническим, конфессиональным, региональным, идеологическим и т.д.
Политический процесс развивается в основном в рамках этих сегментов. Там возникают политические партии и движения, формируются группы интересов, создаются средства массовой коммуникации, которые прежде всего ориентированы на органы власти каждого данного сегмента. В рамках сегментов приемлемыми для субкультуры способами определяются политические лидеры, формируются политические элиты, которые принимают значимые политические решения и осуществляют контакты с другими сегментами многосоставного общества. Однако самой главной предпосылкой создания и устойчивого функционирования сообще- ственной демократии является сотрудничество лидеров и элит различных сегментов общества [26].
В целом же сообщественная демократия, по Лейпхарту, подразумевает парламентскую форму правления, а также выполнение политическими элитами сегментарного общества четырех обязательных условий:
1) реализация принципа коалиционного согласия, т.е. осуществление власти правительством большой коалиции;
2) право взаимного вето;
3) пропорциональность как ключевой принцип политического представительства;
4) высокая степень автономии каждого сегмента в управлении своими внутренними делами [27].
Кроме того, согласно А. Лейпхарту, наиболее важными предпосылками существования сообществеппой демократии в многосоставном обществе являются следующие:
• примерный баланс сил между сегментами многосоставного общества;
• существование но меньшей мере трех сегментов, поскольку дуализм побуждает, скорее, не к поиску компромиссов, а к отделению;
• демократическое внутреннее устройство сегментов;
• наличие наряду с факторами, разделяющими сегменты, факторов, их объединяющих (например, языковые различия при конфессиональном единстве) [26].
Даже из этого краткого изложения теоретической модели А. Лейпхарта можно, казалось бы, предположить, что сообщественная демократия — наиболее приемлемая форма государственного устройства для мультикультурной России.
Однако вполне очевидно, что консенсусные системы могут успешно работать лишь при наличии еще целого ряда предварительных условий. Основные из них — "это высокая степень терпимости; умение улаживать конфликты мирным путем и находить компромиссы; пользующиеся доверием лидеры, способные так разрешать конфликты, чтобы это не вызывало нареканий со стороны их приверженцев; консенсус по вопросам основных целей и ценностей, причем достаточно широкий, чтобы это соглашение оказалось достижимым; национальная самоидентификация, подавляющая откровенно сепаратистские устремления; приверженность демократическим процедурам, исключающим насильственные или революционные меры" (Р. Даль). "Предполагается, — пишет российский исследователь М. С. Ильченко, — что присущий федерализму потенциал разрешения этнических конфликтов заключен не в самом механизме разделения полномочий и предоставлении (территориальной. — Б. Л.) автономии, а в устойчивости практик согласования интересов между федерацией и региональной (этнической) элитами, утверждающихся в процессе их постоянного взаимодействия" [29].
Исследователи называют еще несколько дополнительных условий, которые способны побудить групповые элиты к сотрудничеству: совместное стремление противостоять внешней угрозе; полигрупповой состав коммерческого сословия; неспособность какой-либо одной труппы единолично контролировать государственный аппарат; опасность серьезных гражданских столкновений.
Идея консоциалытой (сообщественной) демократии была выдвинута Лейпхартом в качестве средства примирения интересов сегментированных культур в расколотом обществе. Но она была разработана применительно к вполне устоявшимся демократическим западноевропейским системам, прежде всего к Нидерландам, раскол которых связан с религиозными и — до некоторой степени — языковыми различиями. Поэтому стоит задаться вопросом: в какой мере данная идея, тем более что она разрабатывалась для столь маленькой страны, как Нидерланды, подходит для страны, подобной бывшему Советскому Союзу или современной России. Пусть даже большинство полиэтнических государств Восточной Европы и Евразии и стремятся к созданию стабильной демократической системы, у них совсем иные исторические и культурные традиции, нежели у стран, подобных Нидерландам. Как отмечает М. Бейссинджер, консоциальный подход вряд ли бы смог работать в СССР из-за огромных расхождений в численности отдельных этнических групп; громадных размеров территории; отсутствия политических партий, которые представляли бы важнейшие сегменты общества; и взаимосмешения различных групп (16). Кроме того, консоциальное решение, фокусирующее внимание на переговорах и соглашениях элит, как правило, не учитывает роли простых граждан и игнорирует возможность ситуации, когда та или иная культурная группа не имеет своих представителей в центре [30].
Д. Горовиц указал на ряд негативных следствий в реализации модели сообщественной демократии в полиэтнических обществах применительно к странам Азии и Африки. Распад парламентских систем здесь чаще всего был связан с острыми этническими конфликтами, препятствующими созданию устойчивого коалиционного правительства, распад же президентских систем чаще был вызван фракционностью и несговорчивостью партий, созданных по этническому/племенному принципу. Он же описал альтернативную сообщественной модель демократии для полиэтнических обществ (позднее названную интегральной) и предложил иные, чем у А. Лейпхарта, механизмы снижения межсегментарной напряженности и обретения политической стабильности в полиэтнических и поликультурных обществах. Во-первых, по мнению Горовица, необходимо отказаться от формирования федерации, границы субъектов которой совпадали бы с границами этнических и иных сегментов. Во-вторых, отказаться от большой коалиции, так как численно превосходящие группы общества должны быть представлены фрагментарно, поскольку "вечная власть одного и того же большинства — отнюдь не то же самое, что правление большинства. Необходимо исходить из того, что состав большинства меняется, что оппозиция тоже когда-нибудь сможет сформировать правительство, что симпатии электората со временем меняются". Достижение этих целей, по его мнению, возможно путем введения сильного института президентства с избирательной системой со сложением голосов: полупронорционалыюй или полумажоритарной. И, наконец, в-третьих, необходимо обратиться к проведению "сегментарно слепой" общественной политики2. С Горовицем солидарны многие исследователи, отмечающие, что в условиях общественных трансформаций этнофедерализм генерирует дополнительный конфликтный потенциал. "Я вообще не считаю, что этнофедерализм является хорошей системой. В случае перехода государства от авторитарного управления к либеральному — а это всегда сопровождается ослаблением центральной власти — такая система неминуемо ведет к распаду государства, а иногда и к войне", — утверждает, например, известный американский политолог Валери Бане. [31].
Следует отметить, что сам Лейпхарт не отрицает наличия значительного конфликтного потенциала реализации обязательных четырех условий сообщественной демократии. Действенным способом снижения конфликтности он фактически признает достижение гомогенности сегментов посредством их сепарации. Поэтому можно признать вполне логичным вывод, к которому приходит российский исследователь М. Ноженко: определяя, по сути, сегменты многосоставных обществ при сообщественной форме демократии как квазинации, он считает, что они могут в любой момент потерять свою приставку "квази". "Все это наталкивает па мысль о том, что идеалом для Л. Лейпхарта являются односоставные общества. Сообщественная же модель представляет собой механизм подготовки к демократическому “разводу” различных групп, оказавшихся в силу разных обстоятельств жителями одного государства" [32]. А это неприемлемый сценарий развития для любого из ныне существующих государств. К тому же, для того чтобы такая демократия работала, необходимы еще два условия: 1) отсутствие численно доминирующей группы, для которой предпочтительна мажоритарная система; 2) преодоление резкого социально-экономического неравенства между группами [33]. В России же отсутствуют эти два условия: 4/5 населения России — русские, а различия в уровне социально-экономического развития между регионами просто катастрофичны. Но главное, отсутствуют политические элиты — центральные и региональные, способные принять и соблюдать предлагаемые Лейихартом четыре обязательных правила игры.
Кроме того, федерализм — это не неизменная данность, это процесс, предъявляющий очень высокие требования, как к политическим элитам, так и к гражданам. Еще в начале XX в. известный российский правовед А. С. Ященко писал: "...Форма федеративная вся построена на соглашениях, на взаимных уступках, очень хрупка, неустойчива и слаба; для своего более или менее нормального функционирования она требует совсем исключительного духа законности и привычки населения к повиновению законам и в особенности решениям беспристрастного и нейтрального суда, разрешающего конфликты между центральными и местными властями" [34]. В отношении требований предоставления территориального политического самоуправления для национальных меньшинств ситуация еще более сложная, поскольку "эти требования включают построение отдельных институтов и усиление особой национальной идентичности, — указывает У. Кимлика. — Тем самым они создают феномен конкурирующих национализмов в одном государстве. Научиться управлять этим — очень трудная задача" [35].
В 1990-х гг., когда федеральная исполнительная власть была слаба и нуждалась в политической поддержке политических элит регионов, Россия постоянно балансировала на грани распада прежде всего в результате бесконечного неформального торга с национальными республиками по вопросам перераспределения властных полномочий и финансовых ресурсов. Именно такого рода политика центра поставила под угрозу существование единого правового пространства страны. В 1997 г. Министерство юстиции РФ сообщило, что 16 тыс. законов субъектов федерации, изученных министерством за предшествующие два года, нарушают федеральную конституцию. Причем "регионы, которые Центр покупал (а это опять же национальные республики. — В. Л.)... были среди тех, чьи законы в наибольшей степени не соответствовали федеральным законам и Конституции. Именно такая фактическая автономия регионов оказалась особенно разрушительной для центральной власти", — констатирует западный исследователь.
Хотя справедливости ради нужно отметить, что в действительности ни один из регионов за исключением Чечни не был настроен па фактическую сецессию. Поэтому утверждение В. В. Путина в конце 1990-х: "Страна распадалась и фактически находилась в состоянии гражданской войны", — это, мягко говоря, преувеличение. Однако в эти годы, но данным Л. Иванченко, было заключено 46 двухсторонних договоров и около 300 соглашений (цифра впечатляющая), закрепляющих за субъектами федерации (и прежде всего национальными республиками) различного рода экономические и финансовые преференции, что, в свою очередь, укрепляло их политическую автономию от центра[36]. Первый Президент РФ Б. Н. Ельцин оставил в наследство преемнику ослабленную, коррумпированную политическую систему, деформированную вертикаль власти, кризис легитимности, неконсолидированную, плохо управляемую, во многом коррумпированную правящую элиту, и В. В. Путин был вынужден опираться на наследие своего предшественника.
В 2000-е гг. маятник резко пошел в обратном направлении. В результате осуществления политики укрепления вертикали власти, которая нашла выражение в целом цикле административных реформ президента, радикально изменивших федералистские правила игры, без изменения Конституции. Однако следует оговориться, конституционные основания для этого радикального передела полномочий существуют. В Конституции РФ нет такого понятия, как собственные или исключительные предметы ведения субъектов федерации. "Все то, что федеральный законодатель отнес к ведению субнационального уровня, является частью совместных предметов ведения, а значит, субъект федерации обладает собственной волей лишь до тех нор, пока соответствующим вопросом не заинтересуются федеральные власти. Именно центр определяет те направления, по которым региональные власти могут принимать окончательные решения, а также те правила, которых они обязаны придерживаться" [37].
Казалось бы, была создана "единая административная система, работающая как один организм" [38]. Но скоро выяснилось, что одинаково неэффективен российский квазифедерализм и в ситуации, когда слабая центральная власть не способна управлять страной, и когда одни регионы в обмен на лояльность подкупаются центром, а остальные бедствуют. Действительно, цснтрализаторскис реформы имели неоднозначные и неодинаковые последствия для разных субъектов Российской Федерации, особенно для национальных республик. Так, сохранил многочисленные налоговые и финансовые преференции Татарстан. Как утверждает Н. Зубаревич, Татарстану "обеспечивается широкомасштабное дополнительное финансирование из федерального бюджета по разным каналам для реализации многочисленных инвестиционных программ" [39].
Система власти, сложившаяся в северокавказских республиках, но словам Л. Шевцовой, "приняла экстремальное кланово-авторитарное выражение и держится на федеральных штыках и дотациях. Москва оказалась заложником местных царьков типа Рамазана Кадырова... которые, сбрасывая всю ответственность па Центр, тем самым только усиливают в регионе антироссийские настроения... В случае возгорания Кавказа Москва будет вынуждена вводить там чрезвычайные механизмы управления, ибо российская государственное не содержит иных механизмов ответа на подобные вызовы" [40]. К сожалению, этот прогноз, сделанный шесть лет назад, подтверждается событиями, происходящими в Ингушетии, Дагестане и других республиках Северного Кавказа.
"Новой России понадобилось всего два десятилетия для того, чтобы конвертировать столь воодушевлявшее наши меньшинства и обновленное в начале 1990-х гг. федеративное устройство в привычный имперский уклад с присущим ему обменом лояльности Кремлю на широчайшую свободу рук в собственном уделе" [41], — констатирует А. А. Захаров.
По мнению ряда исследователей, этот маятниковый характер отношений по линии федеральный центр — регионы обусловлен тем, что в России федерализм не является формой гражданской самоорганизации, а "утверждается и используется как технология распределения (и разделения) власти (причем без указания реальных целей). Для правящих элит... федерализм является понятием сугубо инструментальным, лишенным ценностной нагрузки" [42]. В то время как для того, чтобы "соответствовать элементарным федералистским стандартам в ценностном их понимании", федерализм как правовая система и практика той или иной иолитии нуждается в подкреплении развитой демократической культурой участия и институтами гражданского общества [43].
Действительно, элиты национальных республик, которые в 1990-е гг. выступали "локомотивами суверенизации", похоже, получили от Кремля некую "охранную грамоту" и явно не утратили вкус к власти и ее неформальному перераспределению в свою пользу, конечно же, "во имя интересов своего народа". "В течение первого десятилетия XXI в. центру удавалось залить бюджетными деньгами все сколько-нибудь значимые финансовые и экономические проблемы регионов, — утверждает А. Стародубцев. — В то же время последовательное сокращение поля, на котором может проявляться публичный протест, обеспечило видимость единства страны" [44]. Однако в условиях серьезных экономических неурядиц вновь может возникнуть мощная мотивация к поиску путей ослабления центра, путем неформального перераспределения власти и ресурсов, а то и стремление "спасаться в одиночку". Таким образом, может вновь возникнуть угроза распада России, которая опять же скорее всего будет исходить из национальных республик. По мнению А. А. Захарова, "федерализм не долго будет оставаться спящим институтом: политическое размораживание делается все неизбежнее по мере медленного, неуклонного банкротства режима нефтяного изобилия, и скоро на него опять возникнет большой спрос" [45]. Однако вопрос в том, какие цели будут преследовать в этой новой ситуации центральные и региональные элиты.
Таким образом, политическая территориальная автономия этнических групп, обеспечиваемая федерализмом, чаще всего становится источником конфликтов, а не способом их разрешения. Особенно в ситуации, когда "...сохранению различий уделяется слишком много внимания в ущерб целенаправленной деятельности для формирования тех традиций, ценностей и надежд, которые разделяются различными людьми, это может привести к дальнейшей фрагментации общества и ослаблению чувства солидарности. Признавая культурные различия и этноконфессиональную специфику, важно делать акцепт па общенациональных ценностях и обеспечивать защиту прав всех граждан. В связи с этим одним из главных вопросов (особенно в современной России. — В. Л.) остается вопрос о способности федерализма управлять межэтническими отношениями, соблюдая при этом дух и букву либеральной демократии" [46].
В целом же международный опыт свидетельствует, что, во-первых, случаи успешно работающих этнофедераций единичны, а большинство попыток их создания оказались неудачными; во-вторых, при решении этнической проблемы наиболее успешные мультиэтничные западные демократии чаще идут не но пути создания этнофедераций, а по пути распредмечивания и деполитизации этнического фактора, в рамках политики мультикультурализма, демонтажа институтов, связывающих этничность и власть, этнич- ность и государство, что достигается за счет подчеркивания процессуального характера этичности, множественности социальных идентичностей и идеи гражданской нации, что не позволяет признать этнофедерализм оптимальным способом решения этнических проблем в многонациональном государстве. Сохранение этнической и религиозной принадлежности — это выбор и неотъемлемое право каждого человека, право оставаться самим собой, быть непохожим на других. Однако при этом люди должны подчиняться общим для всех законам, сосуществовать вместе, крепить гражданскую солидарность во имя сохранения и процветания общего для них национального государства.
Все сказанное выше о недостатках этнофедерализма отнюдь не означает, что можно с сегодня на завтра отказаться от национально-территориального принципа в построении Российской Федерации, да это и невозможно практически. "Федерализм, — как справедливо отмечает В. А. Тишков, — это процесс, столкновение позиций и аргументов, поиск компромиссов и меньше всего правовое, а тем более силовое принуждение" [47].
Формирование советской федерации и его правопреемницы Российской Федерации па основе так называемого национально- территориального принципа, который в национальных республиках и сегодня называют великим компромиссом, привело к тому, что в России сформировалось более двух десятков этнонаций и граждане различной этнической принадлежности фактически получили неравный правовой статус и неодинаковые права и условия для самореализации, сохранения и развития своей культурной самобытности. Это следствие, в частности, того, что меньше половины представителей нерусских народов проживают в пределах национально-государственных образований и более половины населения этих образований (республик и автономных округов) составляет так называемое не титульное население [48]. Это имеет следствием выдвижение территориальных претензий к соседям. То обстоятельство, что значительная часть этнических татар проживают на территории Башкортостана, вызывает стремление ряда представителей элиты Татарстана, а также ряда ученых рассматривать данную проблему в качестве политической. По их утверждениям, часть татарского населения (па северо-западе Башкортостана) была насильственным образом включена в состав башкир, что препятствует объединению и консолидации татарской нации. Данные стремления находят выражение в активизации исторических и демографических исследований северо-западного и западного регионов Башкортостана, ставящих своей целью доказательство тезиса о принадлежности данных территорий к ареалу компактного расселения татар.
Аналогичные соображения и заявления делаются и представителями башкирского народа, значительная часть которого проживает на территории Татарстана. В настоящее время указанные стремления еще не переходят в плоскость практической политики и не способны дестабилизировать ситуацию в стране, однако в перспективе в случае ухудшения ситуации и ослабления федеральной) центра данная проблема вполне может приобрести качественно иное звучание.
Наделение этносов правом на политическое самоуправление порождает еще целый ряд вопросов, на которые в рамках национально-территориальных федераций нет ответа: если определенный субъект федерации принадлежит титульной национальности, то следует ли из этого, что он не является своим для остальных живущих там граждан? Как тогда интерпретировать то, что они платят налоги, участвуют в выборах и пользуются всей полной прав гражданина и человека? Если государственность является для них также своей, то зачем нужны заявления о ее этнической принадлежности? Если такие заявления имеют не только символическое значение, то в чем, в каких институтах и отношениях находит выражение эта связь между этничностыо и территорией? [49] Неслучайно исследователи пишут об отсутствии связи между практикой многих этнофедера- ций и реализацией либеральных ценностей. Поэтому федеративная система, чтобы не выродиться в неформальный союз этнократий, должна создавать преференции не только этническим, но и политическим меньшинствам, так как "...ограничение ее влияний сугубо межэтническими отношениями позволяет полностью растворить личность в коллективном целом, поскольку приписывает наличие прав и свобод сначала этносу и только потом индивиду" [50].
Вывод из вышесказанного представляется многим российским исследователям очевидным: "никакая, самая радикальная суверенизация национальных субъектов Российской Федерации и народов, не имеющих на ее территории национально-государственных образований, не решит проблемы защиты этнических интересов населяющих ее граждан. Следовательно, выход из сегодняшнего состояния следует искать в преобразовании России в территориальную федерацию" [51]. Однако возникает сложный вопрос поиска наименее затратного и наименее конфликтного пути такого рода радикальной реформы российского федерализма. Поэтому уже сформулированные предложения — создать равноправные в правовом и экономическом плане новые субъекты федерации, развивающиеся в едином темпе, и постепенная симметризация федеративной структуры [52], или даже полностью отказаться от принципов федерализма — могут рассматриваться только в качестве долгосрочной и труднореализуемой, а по мнению ряда исследователей, и невозможной для России перспективы.
Сегодня политические лидеры России вынуждены демонстрировать оптимизм и уверенность в светлом будущем пашей страны. Однако всем ясно, что нас снова ожидают нелегкие времена, а это значит, что возможен и новый цикл дезинтеграции российского пространства по этническим основаниям. Признаки этого налицо. По некоторым данным, "уровень повышенной тревожности в российской популяции составляет 65% вместо обычных 10—15%. [53] В свою очередь, по данным Сети этнологического мониторинга, со второй половины минувшего десятилетия на постсоветском пространстве в целом наблюдается тренд усиления напряженности как общеполитической, так и межэтнической" [54].
Как вполне резонно пишет в своей статье В. В. Путин (который еще недавно иронизировал по поводу старинной русской забавы — поиска национальной идеи): "Гражданский мир и межнациональное согласие — это не один раз созданная и на века застывшая картина. Напротив, это постоянная динамика, диалог. Это кропотливая работа государства и общества, требующая очень тонких решений, взвешенной и мудрой политики, способной обеспечить “единство в многообразии”. Необходимо нс только соблюдение взаимных обязательств, но и нахождение общих для всех ценностей. Нельзя насильно заставить быть вместе. И нельзя заставить жить вместе по расчету, на основе взвешивания выгод и затрат. Такие “расчеты” работают до момента кризиса. А в момент кризиса начинают действовать в обратном направлении" [55]. Только в отличие от главы российского государства у многих исследователей пет уверенности в том, "что мы можем обеспечить гармоничное развитие поликультурной общности, опираясь на нашу культуру, историю, тип идентичности" [55].
Уже сегодня русские националисты, пытающиеся спекулировать на ущемленных чувствах социальной справедливости, выйдя в Москве на акцию иод лозунгом "Хватит кормить Кавказ!", в ответ неожиданно услышали из русских же регионов Сибири: "Хватит кормить Москву!" (а вовсе не "Хватит кормить Сибирь, Дальний Восток, Урал, Поволжье, Подмосковье...", как утверждает в своей статье В. В. Путин) — и предложения создать Сибирскую республику и составе Федерации и перестать платить налоги (за исключением 5%, направленных на ОГЛАВЛЕНИЕ армии) или совсем отсоединиться [57].
В национальных республиках угроза распада страны также пугает людей все меньше. А призыв спасаться в одиночку становится все привлекательней. Неслучайно уже сегодня в них снова проходят, пока малочисленные, митинги с требованиями "Свободы!" и "Независимости!" и осуществляются провокационные публичные акции. Так, Союз татарской молодежи "Азатлык" (Свобода) объявил 2013 г. годом Батыя. Как сообщил лидер "азатльтковцев" Наиль Набиуллии, планируется регулярно проводить пикеты "в честь сожжения какого-нибудь русского города — Москвы, Рязани, Суздаля, Владимира, Козельска". Кроме того, активисты СТМ намерены раздавать календари, открытки и значки с изображением основателя Золотой Орды, которую в СТМ считают "подлинной федерацией, в отличие от нынешней России", а также устраивать "творческие вечера, публичные лекции и издавать книги о героическом подвиге нашего хана Батыя". "Основная цель проведения Года Батыя — показать силу и мощь татарской нации, напомнить о великих периодах татарской истории, мощи татарского оружия, когда вся Русь и Европа дрожали от копыт коней татарских воинов и свиста их стрел. Через такую фигуру, как хан Батый, мы поднимем дух и национальное самосознание татар", — заявил Набиуллии.
Руководитель Приволжского центра региональных и этнорелигиозных исследований Раис Сулейменов считает, что подобными кампаниями национал-сепаратисты внедряют в общественное сознание татар "антироссийские и конкретно антирусские настроения". "Выбирая в качестве очередного героя того, кто массово уничтожал русский народ, национал-сепаратисты в Татарстане формируют этно- конфликтную историческую память у татар", — говорит эксперт. Он уточнил, что свое вдохновение креаторы наподобие Пабиуллина черпают из учебников и псевдонаучных книг по истории, которые вот уже 20 лет пишут и издают в Академии наук Татарстана [58].
В свою очередь эксперты отмечают неадекватность и неэффективность реакции Центра на вызовы, идущие из регионов: "Тс методы контроля (Центра над регионами. — В. А.), которые используются в современной России, отчасти опираются па имперскую модель (покупки лояльности региональных элит. — В.), а потому являются дорогостоящими и убыточными. Лишь временно в эпоху подскочивших цен на нефть, можно щедро перераспределять ресурсы в пользу агентов Центра на местах. При снижении доходов
от экспорта и продолжении экономического спада имперские механизмы, скорее всего, окажутся непозволительно дорогостоящими, а значит, неработоспособными [59]. Кроме того, обладая только той информацией, которая поступает от назначенных губернаторов, которые имеют мощную мотивацию ее приукрашивать, и от неэффективного аппарата контролеров, федеральный центр вынужден реагировать на уже вызревшие и проявившиеся чрезвычайные ситуации, будь то массовые протесты или техногенные катастрофы, лишаясь возможности предпринимать превентивные меры.
В российских условиях альтернативой имперской модели, считают И. Бусыгина и М. Филиппов, "является не классический федерализм американского типа и даже не более кооперативная немецкая и австрийская версии, а ассиметричная этническая федерация, в которой значительное дотирование (национальных) меньшинств по-прежнему необходимо. Однако по сравнению с империей в работающей этнической федерации поддержание территориальной целостности обходится большинству все же намного дешевле. В такой федерации прямая покупка лояльности этнических элит отчасти заменяется перераспределением прав и прерогатив" [60].
Но в связи с этим возникают по крайней мере два трудных вопроса.
Во-первых, "большинство этнических федераций сегодня принято характеризовать как находящиеся либо в состоянии перманентного кризиса (Канада, Нигерия), либо в состоянии затяжного и также, по сути, перманентного перехода (Россия, Испания), — отмечает, в частности, М. С. Ильченко. — Одним традиционно грозит распад, другим — скатывание к унитаризму. Как следствие и те и другие оказываются далеки от нормативного идеала федеративного устройства. Но что такое идеал этпофедерализма? И существует ли он в принципе?" [60].
Во-вторых, И. Бусыгина и М. Филиппов сами отмечают, что модель этнического федерализма намного сложнее имперской и для ее реализации требуется политическое мастерство. Откуда возьмутся ответственные и мудрые элиты и управленцы, способные создать "работающую этническую федерацию"? Как замечает А. А. Захаров, "органичное сочетание верноподданнического раболепия в присутствии начальства с инстинктами и повадками мелкого тирана в его отсутствие всегда оставалось одной из интересных особенностей культуры русского бюрократа" [62]
Если 20 лет назад всенародно избранные президенты и элиты республик в составе РФ сумели приручить и канализировать агрессивный этнонационализм меньшинств, использовать его как ресурс в торге с федеральным центром за особый статус и экономические преференции, то сегодня, когда этот национализм глубоко пророс в ткань республиканских политических режимов, окреп интеллектуально и организационно, назначенные Центром главы исполнительной власти, предпочитающие подчиняться приказам, поступающим из Кремля, а не действовать в соответствии с интересами регионов, вряд ли справятся с этой задачей. А это значит, что под сомнение будет поставлена территориальная целостность России.
Однако, в конце концов, необходимо признать правоту И. Бусыгиной и М. Филиппова, которые недавно писали: "Критики этнической модели федерализма справедливо указывают на ее многочисленные недостатки и в России, и в других странах (организационная сложность, децентрализованность и неизбежная хаотичность, асимметричность с присущей ей несправедливостью и множественными перекосами и др.)... Тем не менее, мы убеждены, что реальной альтернативы этническому федерализму у территориально целостной России нет.
Применительно к России мы вынужденно склоняемся к этнической модели федерализма как к меньшему из возможных зол; это та цена, которую надо заплатить за сохранение целостности страны" [63].