Приватизация

В последние десятилетия прошедшего века преобладающей тенденцией как в развитых, так и во многих развивающихся странах стало сокращение участия государства в производственной деятельности, осуществляемое за счет проведения приватизационных программ. Основанием для начала широкомасштабной приватизации стала дискуссия о роли государства в экономике, развернувшаяся во второй половине XX в. Ее теоретической основой послужили постулаты экономики благосостояния, в частности, представленная в гл. 3 первая фундаментальная теорема, согласно которой (при довольно строгих предпосылках), конкурентное равновесие является Парето-оптимальным. Ослабление предпосылок теоремы и признание провалов рынка приводят к осознанию необходимости государственного вмешательства и общественного производства в определенных сферах деятельности. Вместе с тем, большинство исследователей отмечают бо́льшую эффективность частных предприятий по сравнению с государственными^[1].

Приватизация, в свою очередь, является реакцией на "провалы государства", к которым относят, в том числе, отсутствие конкуренции и более низкую производительность труда вследствие меньшей мотивации работников и управляющих по сравнению с частным сектором, а также наличие мягких бюджетных ограничений для убыточных предприятий. Благодаря приватизации возможно более широкое распространение конкурентной среды и развитие рыночных институтов. Следует отметить, что целью приватизации является не уход государства из определенной сферы, а, как правило, отказ от государственной собственности в данной области при сохранении регулирующих функций.

В российской экономике развитие приватизации также привело к передаче определенных функций городских служб частным управляющим компаниям – уборка территорий, вывоз мусора, текущий и капитальный ремонт жилых домов и пр. все чаще осуществляются по контрактам частными фирмами.

Например, эксперты ОЭСР в своем исследовании 2005 г. показали, что суммарная факторная продуктивность частных компаний в среднем вдвое выше, по сравнению с государственными. В том же году Институт МакКинзи представил данные, согласно которым предприятия с миноритарным присутствием государства в качестве акционера на 70% более продуктивны, чем те, что находятся в 100%-ной государственной собственности. Исследователи Пекинского института экономики Unirule, оценив среднюю реальную отдачу инвестиций в государственные предприятия Китая за 2001–2009 гг., с учетом скрытых субсидий в форме бесплатной аренды земли, получили цифру -1,47% годовых^[2]. Это явление, известное как "болезнь Баумоля", было подробно описано в гл. 2.

Смена собственника (переход предприятия из государственной собственности в частную) – не единственная форма приватизации. Ключевая характеристика данного процесса – отказ государства от функции непосредственной организации производства^[3]. Это может достигаться и с помощью таких форм, как аренда, контрактация и стимулирование производства в частном секторе (табл. 9.2).

Таблица 9.2. Формы приватизации

Показатели	Аренда	Смена собственника	Контрактация	Стимулирование частного производства
Финансирование предприятия	Как правило, частное	Как правило, частное	Государственное	Частично государственное
Последствия для государственных предприятий (организаций)	Частичный распорядитель	Частичный собственник	Закрытие, смена собственника или возникновение конкурентной среды	Закрытие, смена собственника или возникновение конкурентной среды

Аренда предполагает передачу лишь права распоряжения объектом государственной собственности и в наибольшей степени совместима с ограничениями на изменение профиля предприятия, гарантий занятости и других ранее сложившихся условий производственной деятельности. Аренда была наиболее широко распространена в нашей стране в начале 1990-х гг., когда лишь формировалась рыночная экономика, но затем она уступила место другим формам приватизации.

Контрактация обеспечивает сочетание государственного финансирования с частной организацией производства. Например, начиная уже с 1970-х гг. во многих городах США, а затем и других стран уборка мусора стала обеспечиваться не муниципальными службами непосредственно, а частными фирмами, работающими по контракту с городскими властями. При этом муниципалитет полностью сохраняет ответственность за санитарное состояние города и расходует средства для его поддержания на уровне, устраивающем граждан. Однако государственные (муниципальные) органы устраняются от участия в производственном процессе.

Стимулирование частных предприятий и негосударственных некоммерческих организаций с помощью субсидий и налоговых льгот также способно замещать производство (оказание услуг) в государственном секторе. Так, государство может частично переключить свою активность в сфере культуры с расширения сети государственных театров на субсидирование частных. В результате при определенных условиях некоторые государственные театры могут быть закрыты или перейти в частную собственность.

Последний пример показывает, что различные формы приватизации способны сочетаться. Приватизация в форме аренды или смены собственника, вообще говоря, предполагает ориентацию на частное финансирование через рыночный спрос. Контрактация и стимулирование базируются на полном или частичном государственном финансировании (в том числе косвенном, посредством налоговых льгот). Каждая из первых двух форм может, в принципе, дополняться одной из двух последних. В то же время использование контрактации и стимулирования способствует созданию конкурентной среды для организаций, остающихся в государственной собственности.

Смысл приватизации состоит в том, чтобы использовать преимущества частной инициативы для повышения эффективности производств, которые прежде относились к общественному сектору. При этом возможно сохранение ответственности государства за финансирование этих производств, что достигается с помощью контрактации и стимулирования.

В гл. 4 рассматривались факторы, негативно сказывающиеся на эффективности деятельности в общественном секторе. Действие рыночных сил побуждает предпринимателя в максимальной степени учитывать запросы потребителей, снижать издержки, осуществлять инновации и брать на себя риск. В то же время рациональное поведение бюрократа характеризуется скорее учетом политической конъюнктуры, относительно слабой заинтересованностью в экономии и инновациях, а также стремлением избегать всякого рода риски.

По имеющимся данным, производство в частном секторе обычно осуществляется значительно экономичнее, чем в общественном.

Вместе с тем есть примеры, когда относительные уровни издержек в частном и государственном секторах существенно не различаются, а иногда последний обеспечивает более экономичное оказание услуг (такого рода примеры относятся, в частности, к здравоохранению). Это вполне объяснимо, поскольку преимущества частной инициативы решающим образом зависят от конкретного характера рынков. Так, проблемы, связанные с информационной асимметрией, придают приватизации в сфере здравоохранения бо́льшую сложность и противоречивость, чем, например, в сфере уборки улиц и помещений.

Как правило, предпосылкой успешной приватизации выступает наличие конкурентного рынка. Оно требуется, чтобы инициатива частного производителя, ради использования возможностей которой осуществляется приватизация, способствовала повышению общественного благосостояния. В противном случае инициативное предпринимательское поведение способно приводить к социально менее желательным результатам, чем малочувствительное к сигналам рынка поведение бюрократии. Так, переход от государственной монополии к частной способен ухудшить положение потребителей с точки зрения объемов выпуска и цен.

В целом, к решениям о приватизации, как и вообще к политике в отношении общественного сектора, неприменим шаблонный подход. Вместе с тем можно уверенно указать тенденции, понимание которых существенно облегчает анализ конкретных ситуаций.

С точки зрения эффективности ориентированные на конкурентный рынок производства, как правило, целесообразно приватизировать путем смены собственника. Аналогичный вывод может быть, в принципе, сделан и когда наличествуют значительные экстерналии, либо речь идет о производстве общественных благ (в последнем случае возможна конкуренция между поставщиками, вступающими в контрактные отношения с государством на монопсонизированном рынке). Однако при этом требуются контрактация, субсидии или корректирующие налоги. Если имеют место монополия, существенная информационная асимметрия или неполнота рынков, перспективы приватизации более ограниченны, и сокращение менеджериальной активности государственных органов зачастую предполагает интенсификацию их регулятивной деятельности.

Учет приоритетов распределения делает картину более сложной. Именно эти приоритеты, находя выражение в политических позициях, чаще всего обусловливают сдвиги, противоположные приватизации, а именно национализацию. Национализация стала естественным процессом для экономики Западной Европы в период после Второй мировой войны, когда требовалось быстрое восстановление транспорта, жилья, промышленности. Позже, в 1980-е гг., в большинстве как развитых, так и развивающихся стран началась масштабная приватизация, которая, в свою очередь, резко замедлилась, начиная с кризисного 2008 г. Действительно, в некоторых случаях национализация способна выполнять корректирующую роль, если в ходе приватизационных процессов возникают непредвиденные провалы рынка. Однако, учитывая специфическую заинтересованность бюрократии в национализации, особого внимания требует адекватность ее масштабов и форм реальным интересам избирателей-налогоплательщиков.