Принципы участия граждан в выборах
Принципы участия граждан в выборах тесно связаны с избирательными правами граждан и гарантиями их осуществления. В данную группу входят принципы свободного и добровольного участия граждан в выборах, всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, экстерриториальности избирательного права.
Свободное и добровольное участие граждан в выборах
Никто не вправе принуждать избирателей к участию или неучастию в голосовании. Также никто не вправе воспрепятствовать свободному волеизъявлению граждан. На практике встречаются случаи, когда граждане передают друг другу информацию о том, что работодатель под страхом увольнения либо лишения премии обязывал их идти на выборы. Между тем официальные жалобы на подобные действия в избирательные комиссии практически не поступают. КоАП РФ не содержит прямой санкции за нарушение принципов свободных и добровольных выборов, однако устанавливает санкции за нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов, незаконную выдачу гражданину избирательного бюллетеня, сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов – составы правонарушений, являющиеся примерами нарушений принципов свободных и добровольных выборов. Более того, ст. 141 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав, нарушению тайны голосования.
Пожалуй, основным принципом участия граждан в выборах является принцип всеобщего избирательного права, который предполагает, что гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, – быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Кроме того, гражданин, достигший на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в других предусмотренных законом и проводимых законными методами избирательных действиях. Следует отметить, что суть принципа всеобщего избирательного права заключается в том, что гражданин имеет право избирать, быть избранным, участвовать в иных избирательных действиях независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Принцип всеобщего избирательного права вытекает из принципа народного суверенитета, закрепленного в ст. 3 Конституции РФ. Основным источником власти в России является ее многонациональный народ, который реализует свою власть именно посредством выборов. Следовательно, всеобщее избирательное право является своеобразной основой реализации принципа народного суверенитета. Более того, в соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане имеют право на управление делами государства. Формирование соответствующих органов власти, безусловно, является составной частью права граждан на управление делами государства.
Категорию "соблюдение принципа всеобщего избирательного права" раскрывает ст. 2 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, подписанной в городе Кишиневе 7 октября 2002 г. и ратифицированной Федеральным законом от 2 июля 2003 г. № 89-ФЗ.
Соблюдение принципа всеобщего избирательного права означает следующее: 1) каждый гражданин по достижении установленного Конституцией или законами возраста имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы народного (национального) представительства, на выборные должности на условиях и в порядке, предусмотренных законодательством; 2) право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства, на выборные должности реализуется вне зависимости от каких бы то ни было ограничений дискриминационного характера по признаку пола, языка, религии или вероисповедания, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству или этнической группе, имущественного положения или иных подобных обстоятельств; 3) каждый гражданин, проживающий или находящийся в период проведения национальных выборов за пределами территории своего государства, обладает равными с иными гражданами своего государства избирательными правами. Дипломатические представительства и консульские учреждения, их должностные лица оказывают гражданам содействие в реализации их избирательных прав и свобод; 4) каждому гражданину гарантируется право на получение информации о включении его в список избирателей, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, на обжалование в установленном законодательством порядке отказа на включение его в список избирателей.
Нельзя не отметить, что всеобщее избирательное право имеет ряд ограничений (цензов).
Одно из них – наличие гражданства. Согласно ст. 32 Конституции РФ право избирать и быть избранным принадлежит российским гражданам. Однако ч. 3 ст. 62 Конституции РФ регламентирует, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Таким образом, по общему правилу иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, достижению определенного результата на выборах. Именно это положение Конституции РФ позволило законодателю дать разрешение в качестве исключения наделять иностранных граждан избирательными правами. Более того, п. 3.1 ст. 4 Закона о гарантиях избирательных прав содержит общее правило, согласно которому не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. В этом же пункте закреплено исключение: указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ. Далее в п. 10 той же статьи Закон определяет, что иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Однако данное положение может быть реализовано при наличии двух условий: во-первых, между государством гражданства иностранного гражданина и Российской Федерацией должен быть заключен международный договор; во-вторых, таким правом наделяются исключительно иностранцы, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования.
В настоящее время на муниципальных выборах вправе голосовать граждане Туркменистана, Киргизской Республики и Республики Беларусь при условии, что они имеют вид на жительство и зарегистрированы по месту жительства в пределах избирательного округа.
Следующим немаловажным цензом является возрастной ценз. Он предполагает наличие избирательного права в зависимости от достижения определенного возраста. Возраст активного избирательного права законодатель определяет в 18 лет. Именно с 18 лет гражданин вправе избирать, а также участвовать в иных избирательных действиях, исключая действия, связанные с реализацией пассивного избирательного права. Возрастной ценз в 18 лет, по всей видимости, связан с совершеннолетием гражданина, когда в соответствии с гражданским законодательством он становится полностью дееспособным. Между тем следует иметь в виду, что нормы ст. 27 ГК РФ об эмансипации не распространяются на отношения, регулируемые избирательным правом. Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным не предоставляет ему активного избирательного права.
Что касается пассивного избирательного права, то по общему правилу оно наступает у гражданина с 21 года. Между тем в соответствии с Федеральным законом от 9 ноября 2009 г. № 250-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 приложения к Федеральному закону “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” и статью 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”" депутатом представительного органа муниципального образования может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет.
Полагаем, что на сегодняшний день для России такое нововведение является несколько поспешным. Представительный орган муниципального образования наделен полномочиями для решения вопросов местного значения – тех вопросов, которые составляют основу жизнедеятельности населения муниципального образования. Вряд ли гражданин, достигший возраста 18 лет, окажется способным решать такие задачи.
В соответствии со ст. 81 Конституции РФ возраст пассивного избирательного права для кандидатов на должность Президента РФ составляет 35 лет, что также является исключением из общего правила.
Следующий ценз касается недееспособности граждан. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными. Изначально указанная норма закреплена в ст. 32 Конституции РФ.
Можно выделить так называемые фактическую недееспособность и юридическую недееспособность. Согласно ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным. Однако в том случае, если гражданин имеет психическое расстройство и этот факт подтвержден соответствующим медицинским учреждением, но не установлен в судебном порядке, то такой гражданин вправе избирать и быть избранным. В данном случае гражданин является фактически недееспособным, но юридически обладает избирательным правом, и только судебное решение о признании гражданина недееспособным создает юридическую недееспособность и лишает гражданина возможности участвовать в выборах. Думается, что такой порядок является негуманным по отношению к людям, страдающим психическими заболеваниями. Практике известно множество случаев, когда неадекватные люди пытались и пытаются баллотироваться в качестве кандидатов на различные должности, доходя до голосования. Также зачастую избирательные участки создаются в психиатрических больницах. Верным представляется положение, содержавшееся в законодательстве РСФСР, согласно которому не имели право избирать и быть избранными лица, признанные умалишенные в установленном законом порядке[1].
Говоря о цензе недееспособности, уместно подчеркнуть, что граждане, признанные в судебном порядке ограниченно дееспособными, не лишаются избирательного права. В соответствии со ст. 30 ГК РФ суд ограничивает в дееспособности гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение. Примечательно, что он вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки. Совершать другие сделки он может лишь с согласия попечителя. Однако такой гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам и за причиненный им вред. Попечитель получает и расходует заработок, пенсию и иные доходы гражданина, ограниченного судом в дееспособности, в интересах подопечного. Но при этом такой гражданин обладает избирательным правом. Тем не менее, например, среди оснований досрочного прекращения полномочий выборного лица местного самоуправления Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в п. 3 ч. 10 ст. 40 выделяет признание его судом ограниченно дееспособным. Следовательно, ограниченно дееспособный гражданин вправе, к примеру, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, но стать депутатом он не сможет, поскольку ограничение в дееспособности не позволит этому гражданину получить депутатский мандат.
Следующим ограничением, которое также изначально закреплено в ст. 32 Конституции РФ, является ОГЛАВЛЕНИЕ гражданина в местах лишения свободы. Так, не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Таким образом, Конституция РФ и федеральное законодательство выделяют два условия для лишения гражданина избирательного права. Во-первых, гражданин должен содержаться в местах лишения свободы, а во-вторых, в отношении его должен вступить в силу обвинительный приговор суда. Закон не регламентирует ситуацию, когда приговор уже вступил в силу, но гражданин продолжает содержаться в местах ограничения свободы, например в следственном изоляторе. Мы полагаем, что поскольку в данном случае оба условия одновременно не соблюдены, то гражданина лишить избирательного права нельзя.
Статью 32 Конституции РФ развивает п. 3.2 ст. 4 Закона о гарантиях избирательных прав. Следует отметить, что данные положения Закона ограничивают пассивное избирательное право, предоставленное Конституцией РФ, однако не вступают в противоречие с ней, поскольку согласно ст. 55 Конституции РФ избирательное право входит в число прав, которые могут быть ограничены в исключительных случаях. Так, в дополнение к нормам Конституции РФ не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
1) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями, а также за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
2) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, связанных с пропагандой и публичным демонстрированием нацистской атрибутики или символики, а также массовым распространением экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов, а равно их производством либо хранением в целях массового распространения, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
Также лишаются пассивного избирательного права лица, чья предвыборная агитация содержала призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждала к таким деяниям, а также обосновывала или оправдывала экстремизм, либо агитация указанных лиц возбуждала социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижала национальное достоинство, пропагандировала исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, либо если при проведении агитации осуществлялись пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики (символики) либо атрибутики (символики), сходной с ней до степени смешения. Факт порочности агитации должен быть подтвержден вступившим в силу решением суда.
Между тем согласно ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В связи с изложенным можно утверждать, что указанные положения Федерального закона ограничивают права граждан, закрепленные в ст. 32 Конституции РФ. Но, учитывая, что в первую очередь носителем власти в России является народ, а органы власти и выборные лица олицетворяют народное представительство, полагаем, что ограничения пассивного избирательного права, предусмотренные избирательным законодательством, абсолютно логичны и своевременны.
Следующий ценз всеобщего избирательного права – ценз оседлости, который подразумевает наличие у гражданина избирательного права в зависимости от его регистрации по месту жительства на определенной территории.
Примечательно, что указанный ценз применяется для активного избирательного права. Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Закон о гарантиях избирательных прав закрепляет, что пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ либо органы местного самоуправления. Однако если на государственных выборах гражданину выдается открепительное удостоверение, по которому он может проголосовать вне места своего жительства, то на муниципальных выборах в таких случаях проводится лишь досрочное голосование, и в сам день голосования гражданин не сможет реализовать свое право, если он не смог осуществить его в иные дни. Также федеральным законом либо законом субъекта РФ активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа. Более подробно процедура включения гражданина в список избирателей будет проанализирована далее.
Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории государства, включая требования к продолжительности и сроку проживания такого гражданина на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ. Так, в ст. 81 Конституции РФ закреплено, что Президентом России может быть избран гражданин, постоянно проживающий на территории Российского государства не менее 10 лет. В отношении остальных граждан ограничений пассивного избирательного права по цензу оседлости не предусмотрено, что позволяет гражданину "вступать" во власть, не зная особенностей и проблем соответствующей территории.
Следующий ценз касается ограничения количества сроков занятия должности. Так, федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного числа сроков подряд. Также уставом муниципального образования могут закрепляться дополнительные условия реализации гражданином России пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд. Например, Устав муниципального образования "город Екатеринбург" в п. 3 ст. 34 содержит положение, согласно которому одно и то же лицо не может занимать должность главы Екатеринбурга более двух сроков подряд. Нормы такого рода направлены на ограничение возможностей злоупотребления властью, но далеко не все законодатели субъектов РФ либо представительные органы муниципальных образований предусматривают их.
Закон содержит еще один ценз, который касается лишения лица права занимать определенные должности. При наличии в отношении гражданина вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные или муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на государственных или муниципальных выборах состоится до истечения указанного срока. По своей сути данная норма абсолютно объективна.
Статья 32 Закона о гарантиях избирательных прав закрепляет ценз невозможности выдвижения кандидатом лица, досрочно прекратившего свои полномочия. Так, гражданин, являющийся Президентом РФ и досрочно прекративший исполнение данных полномочий в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на должность Президента РФ на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Также гражданин, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.
Принцип равного избирательного права можно рассматривать в нескольких аспектах. Во-первых, избирательным правом обладают все граждане Российской Федерации на равных основаниях, независимо от оснований приобретения ими гражданства. Исключением является ограничение в пассивном избирательном праве для кандидатов на должность Президента РФ. Кандидат на указанную должность обязан прожить в России не менее 10 лет, поэтому бывшие иностранные граждане, прожившие в России менее 10 лет, не могут претендовать на данную должность.
Второй аспект указанного принципа предполагает, что все граждане голосуют на равных основаниях, независимо от их пола, расы, национальности, социального происхождения и иных обстоятельств.
Также принцип равного избирательного права предполагает принадлежность равного количества голосов каждому из избирателей на одних и тех же выборах. Именно поэтому на выборах в один и тот же орган власти нельзя образовывать одновременно, например, одно-, двух- и трехмандатные округа. В противном случае избиратели одной и той же территории будут обладать разным количеством голосов.
Принцип прямого избирательного права презюмирует отсутствие в России косвенных выборов. Каждый избиратель отдает свой голос непосредственно. Не допускается голосование по доверенности либо посредством института выборщиков. Хотя следует отметить, что непосредственно Конституция РФ лишь закрепляет в ст. 81, что Президент РФ избирается на основе прямого избирательного права. В отношении иных выборов Конституция РФ не устанавливает принцип прямого избирательного права, и он регламентируется лишь действующим законодательством.
Принцип тайного голосования предполагает, что контроль за волеизъявлением избирателей не допускается. В связи с этим Закон о гарантиях избирательных прав в ст. 63 регламентирует довольно жесткий и строгий порядок изготовления бюллетеней, закрепляет требование, согласно которому нумерация бюллетеней не допускается. Пункт 8 ст. 64 того же Закона устанавливает, что, как правило, бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной кабине либо ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц.
Тем не менее все же следует иметь в виду, что тайность голосования – принцип, обязательный к исполнению государством. Для избирателя указанный принцип является правом. Государство в лице соответствующей избирательной комиссии ответственно за обустройство помещения для голосования, установку специально оборудованной кабины, изготовление надлежащего избирательного бюллетеня. Однако непосредственно избиратель, несмотря на положение п. 8 ст. 64 Закона о гарантиях избирательных прав, вправе заполнить бюллетень, не заходя в кабину для голосования. Важно, чтобы в действиях избирателя не было нарушения правил ведения предвыборной агитации.
К сожалению, законодательно не урегулирован вопрос о проведении видео- и фотосъемки процедуры голосования со стороны наблюдателей или представителей СМИ. Однако п. 2.3.5 Инструкции по организации единого порядка установления итогов голосования, составления протоколов избирательных комиссий, определения результатов выборов, получения, передачи и обработки информации с использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва[2] и п. 2.3.5 Инструкции по организации единого порядка установления итогов голосования, составления протоколов избирательных комиссий, определения результатов выборов, получения, передачи и обработки информации с использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" при проведении выборов Президента Российской Федерации[3] регламентируют, что наблюдатели и иные лица имеют право вести фото- и видеосъемку процесса голосования, процедуры подсчета голосов избирателей, не допуская при этом нарушений тайны голосования и не препятствуя работе избирательной комиссии. Подобная позиция была выражена и в письме секретаря ЦИК РФ, где было отмечено, что о намерении осуществлять видеосъемку целесообразно ставить в известность председателя избирательной комиссии, которым может быть определено место для съемок. При этом также следует иметь в виду, что съемка не должна препятствовать избирателям в осуществлении их волеизъявления, наблюдателям в ходе осуществления их полномочий[4].
Полагаем, что поскольку избирательное законодательство не содержит прямого запрета на проведение фото-, видеосъемки иными субъектами избирательного процесса, помимо представителей СМИ, то проведение такой съемки возможно при условии, что она не будет нарушать конфиденциальности и тайны голосования при проведении выборов.
Закон о гарантиях избирательных прав продолжает развивать принцип экстерриториальности российского гражданства, закрепленный в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", который применительно к сфере выборов выступает как принцип экстерриториальности субъективного избирательного права. В частности, гражданин Российской Федерации, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. Дипломатические представительства, консульские учреждения РФ обязаны оказывать содействие такому гражданину в осуществлении им прав, установленных федеральным законодательством, при проведении выборов в федеральные органы государственной власти.