Лекция 3. Принципы и модели в государственном управлении
Слово "принцип" в оригинале на латинском языке означает, в частности, "первопричина, первоисточник, ...основа, основоположение". По определению, принципы государственного управления — это научно обоснованные и законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми государственное управление строится, функционирует и развивается как система. Существует несколько вариантов систематизации принципов.
Так, известный российский ученый в области теории государственного управления Григорий Атаманчук выделяет три основания для систематизации и (заметим, очень осторожно) называет соответствующие им принципы. Первое основание учитывает универсальные закономерности, отношения и взаимосвязи. Они содержатся в таких общесистемных принципах, как объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность. Второе основание систематизации учитывает тот факт, что в таких группах элементов государственного управления, как цели, функции, структура, процесс (их принято идентифицировать как онтологические[1]), действуют свои специфические закономерности, отношения и взаимосвязи. В комплексе они определяют "возможности и ОГЛАВЛЕНИЕ действия", а также "различные структуры (комбинации элементов) с совершенно разной социальной ролью в общественной жизнедеятельности". Принципы, относящиеся ко второму основанию, называются структурными. В зависимости от выделенной группы элементов они делятся на подгруппы: структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные и структурно-процессуальные. В третью группу объединяются специализированные принципы, характеризующие "своеобразные, порой уникальные закономерности, отношения и взаимосвязи организации тех или иных управленческих элементов". В качестве примеров такого рода принципов можно назвать принципы государственной службы, административного процесса, управления персоналом и т.п.
Следуя другой систематизации, приведенной в работе авторитетного специалиста по государственному управлению — Евгения Охотского, принципы подразделяются на три группы: общие, специальные и частные[2]. В общих принципах заключена сущностно-содержательная и (или) целевая направленность государственного управления. К ним относятся принципы системности, объективности, демократизма, оптимальности, информационной достаточности, стимулирования и некоторые другие. Общие принципы разделяются на социально-ценностные (демократизм, законность, федерализм, социальная ориентированность, гуманизм) и социально-функциональные (научная обоснованность, правовая упорядоченность, разделение власти, информационная достаточность).
На основе специальных принципов осуществляется организационно-распорядительская и административно-управленческая деятельность в органах государственного и муниципального управления. К ним относятся такие принципы, как иерархичность, оптимальное сочетание централизации и децентрализации (а также единоначалия и коллегиальности), единство распорядительства, делегирование полномочий, персональная ответственность.
Частные принципы характеризуют фундаментальные основы построения, функционирования и развития конкретных подсистем государственного управления. Данные принципы нередко закрепляются в законодательстве. Например, применительно к системе государственной службы РФ в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" зафиксированы следующие принципы: федерализм; законность; приоритет нрав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Заметим, что федерализм здесь включен для обеспечения единства системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Приведем еще одну систематизацию принципов. В ее основу американский ученый Давид Розенблюм положил три подхода: менеджериальный, политический и правовой[3]. В соответствии с менеджериальным подходом государственное управление должно быть направлено на достижение максимальных показателей результативности, эффективности и экономической деятельности. Они отражаются в соответствующих принципах (в дословном переводе — ценностей). Эффективность называлась "аксиомой номер один в шкале ценностей администрирования".
Смысл политического подхода и принципов раскрыл Уэллос Сэйр. По его мнению, государственное администрирование относится к политической теории. Важнейшим принципом управления в демократическом обществе является ответственность перед обществом. К другим основным принципам работы правительства он отнес "подотчетность и ответственность административных учреждений и бюрократии перед избранными руководителями (высшим менеджментом, законодателями)"[4]. В более общем плане политический подход выделяет принципы представительности, политической отзывчивости и подотчетности выбранных должностных лиц перед гражданами.
Источниками правового подхода к государственному управлению являются административное и конституционное право, а также система рассмотрения дел в суде с целью определения законности управленческих решений. Данный подход основан на трех основных принципах. Первый — надлежащая правовая процедура — рассматривается как "принцип фундаментальной справедливости". Он предполагает наличие процедур, "спроектированных для защиты индивидуумов от злого умысла, произвола, прихоти или неконституционных действий со стороны правительства"[5]. Второй принцип касается соблюдения основных прав граждан, а третий -судебного понимания справедливости при решении конфликтов, возникающих между гражданами с одной стороны и правительством — с другой. Он, как и два предыдущих принципа, нацелен на предупреждение нарушений конституционных прав людей со стороны правительства.
Сравнивая три подхода, выделенные Д. Розенблюмом, обратим внимание, что принципы политического и правового взглядов на государственное управление не во всем согласуются с менеджериальным. С этим согласен и он сам. В частности, он указывает, что рыночная эффективность может ухудшиться при следовании политике гласности. Затратными по времени и издержкам оказываются совещания, проводимые с представителями общественности, или деятельность государственных учреждений с "представительством социальных слоев". Аналогично, при правовом подходе снижается показатель затрат (выгод) в силу дорогостоящих судебных процедур. Существование политического и правового подходов лишний раз убеждают нас в том, что отнюдь не все человеческие и социальные ценности сводимы только к экономической эффективности.
Остановимся более подробно на содержании двух основных принципов государственного управления: федерализма и разделения власти. Принцип федерализма раскрывается в следующих положениях[6].
1. Единство в многообразии. Смысл этого принципа передают, например, строки преамбулы Швейцарской конституции: "Швейцарский народ и кантоны, ...проявляя волю жить, взаимно учитывая и уважая их многообразие в единстве, в осознании совместных достижений и ответственности перед будущими поколениями, будучи уверены, что свободен лишь тот, кто использует свою свободу, и что сила народа измеряется благом слабых..."[7]
2. Разделенный суверенитет. Провозглашение его делимости означает, что "политическая власть может (и в демократической политической системе должна) осуществляться не единственным, а несколькими различными институтами, каждый из которых относительно автономен". При разделенном суверенитете она "территориально распределена между разными уровнями, по при этом между ними существуют явные сферы пересечения. Государство же в целом сохраняет суверенитет4 по отношению к внешнему миру"5.
4 Суверенитет — это 1) "полная независимость государства, республики... от других государств, республик... в их внутренних делах и внешних отношениях...": 2) "...право верховной власти" (Большой токовый словарь русского языка / под ред. С. А. Кузнецова . СПб. : Норинт, 2000. С. 1286).
5 Бусыгина И. М., Захаров А. А. Общественно-политический лексикон. М.: МГИМО ; Университет, 2009. С. 233.
3. Принцип субсидиарности. Следуя ему, нет смысла передавать "наверх" те вопросы, которые можно решить на нижних уровнях организации. ОГЛАВЛЕНИЕ принципа разъясняется в энциклике (1931) Папы Пия XI. В ней, в частности, отмечалось, что "несправедливо и в то же время представляет серьезное зло и нарушение правильного порядка поручать более обширной и более высокой по рангу ассоциации сделать то, что может выполнить меньшая и низовая организация".
Описание принципа разделения власти и связанного с ним механизма "сдержек и противовесов" дал Шарль Луи Монтескье в труде "О духе законов" (1748). В нем он рассуждал о государственном устройстве и правлении, способных обеспечить политическую свободу гражданам государства. Монтескье пишет: "В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского... Последнюю власть можно назвать судебной... все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти...". Свои опасения автор сочинения объяснял тем, что если в одном лице будут соединены исполнительная и законодательная власть, то "монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их". Если же судебную власть объединить с законодательной, "то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем", а если с исполнительной, то "судья получает возможность стать угнетателем". Тем самым принцип разделения властей позволяет обеспечить сбалансированность полномочий и исключить их сосредоточение в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.
В российском законодательстве установлены следующие принципы, в соответствии с которыми осуществляют свою деятельность органы государственной власти:
— государственная и территориальная целостность государства;
— распространение суверенитета РФ на вето ее территорию;
— верховенство конституции страны и федеральных законов на всей ее территории;
— единство системы государственной власти;
— разделение государственной власти (на законодательную, исполнительную и судебную);
— разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти государства и органами государственной власти его субъектов;
— самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий;
— самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления[8].
Резюмируя материалы параграфа, отметим, что важность изучения принципов государственного управления делала их предметом исследования разных наук и выражалась в существовании различных ракурсов трактовки. При этом представляется значимый суждение известного социолога-управленца Юрия Сурмина. Он обратил внимание, что "в современном мире нет единой концепции и эффективной модели управления, а имеющиеся подходы к... государственному [управлению]... характеризуются несоответствием требованиям времени". В условиях кризисного периода мирового развития можно предположить их "переформатирование и формулировку новых"[9].