Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства

Особое внимание уделяется законодателем порядку предоставления земельных участков из земель, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства. Необходимо при этом иметь в виду, что поскольку строительство различных объектов входит в понятие градостроительной деятельности, то нормы ЗК РФ, регулирующие отношения по предоставлению земельных участков для строительства, следует применять во взаимосвязи с нормами градостроительного законодательства.

Предоставление земельных участков для строительства уполномоченными органами власти должно осуществляться не произвольно, а на основании документов территориального и градостроительного планирования и Правил землепользования и застройки, утвержденных в установленном гл. 3 ГрК РФ порядке. Данное положение следует из принципа градостроительного законодательства, согласно которому осуществление строительства возможно только на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (п. 4 ст. 2 ГрК РФ). Законом о введении в действие ЗК РФ в п. 14 ст. 3 также установлено, что с 31 декабря 2012 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Данное правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов РФ.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулирован ст. 30 ЗК РФ.

В ЗК РФ установлено две основных процедуры предоставления земельных участков для строительства:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов строительства;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов строительства.

Предоставление земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов строительства. Такое предоставление земельных участков осуществляется по инициативе уполномоченных органов власти на основании и в соответствии с документами территориального и градостроительного планирования, Правил землепользования и застройки поселений и населенных пунктов. Именно поэтому в данной процедуре не предусматривается согласование всех уполномоченных и заинтересованных в строительстве лиц места размещения объекта строительства, поскольку такое согласование уже должно быть осуществлено при разработке документов территориального и градостроительного планирования в порядке, установленном гл. 3 ГрК РФ.

Предоставление земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов в собственность или в аренду по общему правилу осуществляется на торгах (конкурсах, аукционах). При этом предоставление земельных участков в собственность может осуществляться исключительно на торгах в соответствии со ст. 38 ЗК РФ.

Из этого правила ЗК РФ предусматриваются следующие исключения:

– без проведения торгов земельный участок для строительства может быть предоставлен лицу, с которым в установленном ст. 46.1–46.3 ГрК РФ порядке заключен договор о развитии застроенной территории в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии. По выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, земельный участок в этом случае может быть предоставлен бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога;

– без проведения торгов земельный участок может быть предоставлен в аренду пользователю недр для ведения работ, связанных с пользованием недрами. Порядок расчета размера арендной платы за указанные земельные участки определяется Правительством РФ;

– без проведения торгов осуществляется предоставление земельных участков из земель, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, в аренду Государственной компании "Российские автомобильные дороги" для осуществления ее деятельности. Порядок расчета размера арендной платы за такие земельные участки устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 145-ФЗ "О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Кроме того, случаи предоставления земельных участков для строительства в аренду без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения объектов установлены в отношении земельных участков, находящихся на территории особых экономических зон и на прилегающей к ним территории РФ. В соответствии с п. 13 и 14 ст. 30 ЗК РФ в таком порядке предоставляются земельные участки следующим лицам па основании их заявлений в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2005 № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации":

• акционерным обществам, 100% акций которых принадлежит Российской Федерации, и управляющим компаниям, привлеченным в порядке, предусмотренном законодательством РФ об особых экономических зонах, для выполнения функций по созданию за бюджетный счет (федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета) объектов недвижимости в указанных границах и по управлению этими и ранее созданными объектами;

• резидентам особых экономических зон;

• лицам, с которыми уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны для строительства объектов инфраструктуры.

Обязательным предварительным этапом предоставления земельных участков для строительства является формирование данного земельного участка, которое включает осуществление следующих видов работ:

– выполнение в отношении земельного участка работ, предусмотренных Законом о кадастре недвижимости, обеспечивающих определение границ и осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка;

– определение разрешенного использования земельного участка;

– определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения;

– принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов;

– публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

Все указанные действия должны быть, как правило, выполнены или организованы органом власти, уполномоченным распоряжаться данным земельным участком, за счет соответствующего бюджета.

Следующими этапами предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта являются проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка и подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов). Протокол о результатах торгов является основанием для заключения с победителем торгов договора купли-продажи или аренды земельного участка. Договор подлежит заключению в срок не позднее пяти дней со дня подписания протокола (п. 26 Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков).

В случаях предоставления земельного участка без проведения торгов после процедуры формирования земельного участка следует решение уполномоченного органа власти о предоставлении земельного участка в аренду на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка, и подписание договора аренды данного земельного участка.

Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства. Земельное законодательство предусматривает существенные особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливая более жесткие и конкретные требования к порядку предоставления и проведению торгов. Это связано прежде всего с тем, что строительство доступного жилья является в настоящее время одним из приоритетных направлений государственной политики в социальной области. В то же время жилищное строительство является наиболее выгодной деятельностью в сфере строительства, и у государства и муниципальных образований есть возможность продавать земельные участки для жилищного строительства по максимально высокой цене.

Статьи 30.1 и 38.1 ЗК РФ устанавливают общие особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которые заключаются в следующем:

– земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в этом случае могут предоставляться гражданам и юридическим лицам только без предварительного согласования места размещения объекта в собственность или в аренду, а лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд", на срок строительства объекта недвижимости – в безвозмездное срочное пользование;

– предоставление земельных участков для жилищного строительства может осуществляться только на открытых аукционах путем продажи земельных участков или права на заключение договоров аренды этих земельных участков, за исключением следующих случаев:

• при предоставлении земельного участка лицу, с которым заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд", на срок строительства объекта недвижимости (подп. 5 п. 1 ст. 24 ЗК РФ);

• при предоставлении земельного участка лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории в соответствии с ГрК РФ (и. 2.1 ст. 30 ЗК РФ);

• в случае если аукцион признан не состоявшимся по причине участия в аукционе менее двух участников, единственный участник аукциона не позднее чем через 20 дней после дня проведения аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка, а орган государственной власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, обязан заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене аукциона (п. 27 ст. 38.1 ЗК РФ);

• при предоставлении земельного участка в аренду гражданину на основании его заявления для индивидуального жилищного строительства, если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка в порядке, установленном п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ, не поступит заявлений от других граждан.

Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства либо права на заключение договоров аренды таких земельных участков регулируется ст. 38.1 ЗК РФ.

Особые требования предусматривают ст. 30.2 и 38.2 ЗК РФ при предоставлении земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Комплексное освоение в целях жилищного строительства включает в себя не только осуществление непосредственно жилищного строительства, но и подготовку документации по планировке предоставляемой территории, выполнение работ по обустройству данной территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, а также осуществление иного строительства в соответствии с установленными видами разрешенного использования.

Земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства могут предоставляться только в аренду без предварительного согласования места размещения объекта, при этом право на заключение договора аренды таких земельных участков может продаваться исключительно на аукционах в порядке, установленном ст. 38.2 ЗК РФ.

На арендаторов земельных участков, предоставленных им для комплексного освоения в целях жилищного строительства, возлагается обязанность выполнять требования, предусмотренные подп. 6–8 и. 3 ст. 38.2 ЗК РФ, а именно:

– соблюдать максимальные сроки подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах предоставленного земельного участка;

– соблюдать максимальные сроки выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, подлежащих по окончании строительства передаче в государственную или муниципальную собственность;

– соблюдать максимальные сроки осуществления жилищного строительства и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

Дополнительно к указанным требованиям договором аренды могут быть установлены и другие требования, касающиеся комплексного освоения земельного участка.

В случае неисполнения указанных обязанностей, а также в случае ненадлежащего их исполнения права на земельные участки могут быть прекращены в соответствии с земельным и гражданским законодательством.

После утверждения в установленном порядке документации по планировке территории, строительства объектов инженерной инфраструктуры и государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства, в границах предоставленного земельного участка арендатору предоставляется исключительное право приобрести указанные земельные участки в собственность или в аренду.

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов строительства. Помимо общего публичного порядка предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов строительства, ЗК РФ предусматривает возможность предоставления земельных участков для строительства без проведения торгов по инициативе заинтересованных в строительстве лиц с предварительным согласованием места размещения объекта строительства.

Земельные участки для строительства в соответствии с данной процедурой могут предоставляться уполномоченным органом власти по заявлению заинтересованного лица при необходимости или желании данного лица в строительстве конкретного объекта, не являющегося объектом жилищного строительства.

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется только в аренду: лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, – в постоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения – в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта регулируется п. 5 ст. 30, ст. 31 и 32 ЗК РФ. В ЗК РФ предусмотрены следующие обязательные этапы предоставления земельных участков в этом случае:

1) выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) определение границ выбранного земельного участка и осуществление его государственного кадастрового учета;

3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Порядок выбора земельного участка определен ст. 31 ЗК РФ. В соответствии с данной статьей ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных или муниципальных услуг обращаются в уполномоченный орган власти с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Выбор земельного участка для строительства объекта но заявлению гражданина или юридического лица, а также по обращению органа исполнительной власти должен производиться органами местного самоуправления, которые наиболее приближены к территории и населению, проживающему на этой территории, и, как правило, обладают всей необходимой информацией для выбора земельного участка.

Выбор такого земельного участка осуществляется на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах путем определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Одним из важных вопросов при выборе земельного участка является участие населения (граждан) в процедуре предоставления земельных участков. Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения. На органы местного самоуправления городских или сельских поселений возлагается обязанность информирования местного населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Выяснение мнения местного населения возможно посредством проведения публичных слушаний, местных референдумов или созывов собраний (сходов) граждан и т.п.

К обязанностям органа местного самоуправления также относится информирование всех правообладателей земельных участков, интересы которых могут быть затронуты возможным изъятием (выкупом) для государственных и муниципальных нужд находящихся в их владении и пользовании земельных участков в связи с их предоставлением для размещения объектов или наложением ограничений использования данных участков. При этом риск отнесения затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с иным его улучшением его правообладателями после информирования о возможном изъятии земельного участка, а также его резервирования для государственных или муниципальных нужд, ЗК РФ возлагает на правообладателей данных земельных участков.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

В случаях предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд к акту о выборе земельного участка также прилагаются расчеты убытков правообладателей соответствующих земельных участков.

Уполномоченный орган власти на основании вышеуказанных материалов принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из предложенных в акте вариантов размещения земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для проведения заявителем кадастровых работ по определению границ предоставляемого земельного участка за счет заявителя и осуществления им государственного кадастрового учета данного участка.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

В случае если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица, права которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших такое решение, понесенных убытков.

Завершающая стадия предоставления земельного участка – принятие уполномоченным органом власти решения о предоставлении земельного участка (ст. 32 ЗК РФ) на основании заявления заинтересованного в предоставлении земельного участка для строительства лица и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка.

Решение о предоставлении земельного участка для строительства является основанием заключения договора аренды или безвозмездного срочного пользования данного земельного участка между заявителем и принявшим указанное решение органом власти.

В решение о предоставлении земельного участка для строительства и в заключаемый на его основании договор аренды или безвозмездного срочного пользования должны включаться условия, предусматривающие возмещение всех убытков, связанных с изъятием этих земельных участков у землепользователей, землевладельцев, расторжением или прекращением договоров их аренды. Условия договора могут также предусматривать права других лиц, обременяющие предоставляемые земельные участки, или предусмотренные ст. 56 ЗК РФ ограничения использования данных земельных участков.