Предмет и метод жилищного права
Жилищное право как отрасль права регулирует жилищные отношения, т.е. конкретную область общественных отношений. В частности, жилищным законодательством определены общественные отношения, которые относятся к предмету правового регулирования данной отрасли права. Статьей 4 ЖК РФ "Жилищные отношения. Участники жилищных отношений" установлено, что жилищное законодательство регулирует отношения по поводу:
– пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;
– пользования общим имуществом собственником помещений;
– отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;
– учета жилищного фонда;
– содержания и ремонта жилых помещений;
– переустройства и перепланировки жилых помещений;
– управления многоквартирными домами;
– создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;
– предоставления коммунальных услуг;
– внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;
– контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Редакция указанной статьи означает, что данный перечень является полным и не подлежит расширительному толкованию.
Однако представляется, что в этом перечне содержатся не все вопросы, которые относятся к жилищным, т.е. он не является исчерпывающим. Кроме того, не следует забывать, что жилищное право включает в себя не только нормы жилищного законодательства, но и других правовых актов (содержащих нормы разной отраслевой принадлежности, в том числе жилищные нормы).
Из указанной статьи и других статей ЖК РФ следует, что среди различных общественных отношений обособленно существуют жилищные отношения. Так они назывались и в ЖК РСФСР (ст. 3). Традиционно к ним относили решение вопросов предоставления жилых помещений по договору социального найма, пользования жилыми помещениями, учета жилищного фонда, его содержания и ремонта и др. В настоящее время обозначены новые отношения, регулируемые жилищным законодательством: пользование жилыми помещениями частного жилищного фонда, создание и деятельность товариществ собственников жилья и др.
Таким образом, предметом правового регулирования жилищного права являются жилищные отношения, т.е. такие общественные отношения, которые прямо или косвенно связаны с жилым помещением (удовлетворением жилищной потребности граждан).
Законодательное закрепление существования жилищных отношений имеет важное теоретическое и практическое значение, поскольку позволяет выявить, какие именно отношения являются жилищными.
Из теории права известно, что при разделении российского права на отрасли используется такой критерий, как метод правового регулирования (наряду с рассмотренным выше критерием – предметом правового регулирования). Если предмет определяет, какие общественные отношения подвергаются правовому регулированию (в нашем случае это жилищные отношения), то метод позволяет установить, каким образом они регулируются. Иначе говоря, под методом следует понимать совокупность приемов, способов и средств воздействия норм права на регулируемые ими отношения.
До недавнего времени вопрос о методе правового регулирования применительно к жилищному праву почти не рассматривался в юридической литературе, в том числе специальной. В основном говорилось о предмете жилищного права, а метод не анализировался. Между тем, как указывалось выше, для разделения права на отрасли необходим второй критерий – метод правового регулирования. Жилищное право включает разные правовые нормы: как диспозитивного, так и императивного характера.
Как известно, частное право использует метод юридического равенства участников отношений, автономии их воли, имущественной самостоятельности, невмешательства в дела друг друга. Это метод координации, т.е. "горизонтальных" отношений. В состав отраслей частного права входят гражданское, семейное, трудовое право и т.п. Публичное право, напротив, оперирует методом власти и подчинения, приказа и исполнения. Это – метод субординации, т.е. "вертикальных" отношений. Такой метод присущ конституционному, административному, финансовому, уголовному праву и т.п.
Инструментом публичного права обычно служат императивные нормы, а частного – диспозитивные. Наиболее наглядно различие между методами правового регулирования можно показать на примере гражданского и административного права. Выделяют два основных вида методов правового регулирования общественных отношений: гражданско-правовой и административно-правовой. Первый предоставляет участникам правоотношений возможность самостоятельно определять свое поведение в отношениях друг с другом в рамках закона и характеризуется, как правило, равенством сторон. Взаимные права и обязанности участников правового общения возникают на добровольной договорной основе, они могут быть зафиксированы непосредственно в договоре. За противоправное поведение здесь наступает чаще всего имущественная ответственность. При административно-правовом методе взаимные права и обязанности сторон возникают не по взаимному соглашению, а на основе правовых норм, издаваемых государством. Субъекты правового общения находятся, как правило, в отношениях власти и подчинения, имеют неодинаковый объем взаимных прав и обязанностей, который точно определен в нормативных актах. Санкции правоохранительных норм, содержащие меры ответственности за нарушение прав и неисполнение обязанностей, носят штрафной, карательный, а не правовосстановительный характер[1].
Учитывая изложенное выше, можно говорить о применении в жилищных отношениях и гражданско-правового метода (если речь идет о договорных отношениях, например, между нанимателем и наймодателем по договору социального найма жилого помещения), и административно-правового метода (если отношения осуществляются между гражданином, нуждающимся в жилом помещении, и органом, ведущим учет нуждающихся в жилье граждан). По мнению авторов учебника "Жилищное право", "...в отличие от строго диспозитивного метода гражданского права жилищное право построено на разумном сочетании императивного и диспозитивного методов"[2].
Следовательно, методу жилищного права присущи признаки двух основных методов правового регулирования. Вместе с тем жилищное право имеет свои характерные признаки.
Назовем основные из них, которые отражают специфику жилищного права в правовом регулировании жилищных отношений. Во-первых, особенностью является сочетание централизованного, регионального и местного регулирования указанных общественных отношений. При этом используются различные средства (способы) правового воздействия: императивный, рекомендательный и договорный. Это вытекает из ст. 5 ЖК РФ, предусматривающей принятие правовых актов органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также из ст. 12–14 ЖК РФ, разграничивших полномочия указанных органов в области жилищных отношений. Данная специфика проявляется и в их взаимодействии при осуществлении правового регулирования. Во-вторых, для данного метода присуще обязательное участие граждан (нанимателей, собственников) и других лиц, в частности юридических лиц, объединений граждан и юридических лиц (жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья) в регулировании жилищных отношений в договорном порядке. Преимущественно такие нормы содержатся в разд. II, V и VI ЖК РФ.