Особенная часть

Центральное место в финансовой системе России, как и любого другого государства, занимает бюджет. Во всяком государстве он существует не иначе как в правовой форме. В связи с этим о бюджете можно говорить в экономическом и юридическом аспектах.

В экономическом аспекте бюджет – это "форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления" (ст. 6 БК РФ).

В юридическом аспекте бюджет – это финансовый план, утверждаемый соответствующим законодательным (представительным) органом в форме закона или правового акта представительного органа муниципального образования. В связи с этим в юридическом смысле бюджет представляет собой финансово-плановый акт и закон (постановление).

Федеративное устройство российского государства, а также наличие системы местного самоуправления объективно породили существование на территории РФ целой системы бюджетов. Научное описание бюджетной системы осуществляется с помощью категории "бюджетное устройство".

Бюджетное законодательство РФ не дает понятия "бюджетное устройство". Однако разд. 1 БК РФ называется "Бюджетное устройство Российской Федерации". Исходя из анализа этого раздела, а также опираясь на выводы финансово-правовой науки^[1] можно утверждать, что понятие бюджетного устройства включает три элемента: 1) структуру бюджетной системы РФ; 2) бюджетную классификацию РФ; 3) принципы бюджетной системы РФ.

1. Бюджетная система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

1. Согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ является трехуровневой. Первый уровень образуют федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Второй уровень – бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Третий уровень – местные бюджеты. При этом в рамках данного уровня бюджеты подразделяются на два подуровня. Первый подуровень образуют бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Второй подуровень образуют бюджеты городских и сельских поселений.

Из этого следует, что в бюджетную систему РФ включаются нс только федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. К числу последних относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Включение этих фондов в бюджетную систему обусловлено тем, что расходы государственных внебюджетных фондов обеспечиваются в значительной части федеральным бюджетом.

Бюджеты в бюджетой системе РФ составляются и утверждаются сроком на один год или на три года.

Федеральный бюджет и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период (ст. 169 БК РФ).

Проект бюджета субъекта РФ и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или на три года (очередной финансовый год и плановый период). Этот срок устанавливается законами субъектов РФ и правовыми актами представительного органа муниципального образования (ст. 169 БК РФ).

Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке. Решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке (ст. 5 БК РФ).

Согласно ГК РФ (ст. 214, 215) федеральный бюджет находится в собственности Российской Федерации, бюджет субъекта РФ – в собственности субъекта РФ, а местный бюджет – в собственности муниципального образования. Федеральный бюджет является составной частью казны РФ, бюджет субъекта РФ входит в казну субъекта РФ, а местный бюджет – в казну муниципального образования.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты служат для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 13–15). Иными словами, целью всякого бюджета является выделение средств физическим, юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления и т.д., в соответствии с законами, иными нормативными правовыми актами, договорами, соглашениями и прочими документами, составляющими расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Бюджет как финансовый план соответствующей территории, принимаемый в форме закона или правового акта представительного органа муниципального образования следует отличать от консолидированного бюджета.

Консолидированный бюджет – это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Он дает информацию обо всех доходах и расходах территории и используется в целях анализа, расчетов, прогнозирования. Этот бюджет не утверждается в форме закона или иного нормативного правового акта. Следовательно, он не способен порождать, прекращать или изменять права и обязанности Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования. Консолидированный бюджет муниципального района представляет собой бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов^[2] между этими бюджетами) (ст. 15 БК РФ).

Консолидированный бюджет субъекта РФ включает в себя бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (ст. 14 БК РФ).

2. Все бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов), имеют единую структуру, определенную бюджетной классификацией РФ.

2. Бюджетная классификация – это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 18 БК РФ)2. Соответственно, всякий бюджет состоит из трех частей^[3] доходной, расходной и источников финансирования дефицита бюджета. Третья часть включается в бюджет, если в нем образуется бюджетный дефицит или законом (решением) о бюджете предусмотрены расходы на погашение государственного или муниципального долга.

3. Бюджетная система построена на основе ряда принципов. Принципы бюджетной системы имеют непосредственно практическое значение, ибо являются ориентиром в ходе правоприменительной деятельности, а также толкования нормативных правовых актов.

Принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ) означает, что все бюджеты бюджетной системы РФ взаимосвязаны на основе единства бюджетного законодательства, форм бюджетной документации и отчетности, единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, ведения бюджетного учета и отчетности.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами разных уровней бюджетной системы означает: а) закрепление доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы в соответствии с законодательством РФ; б) определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) но формированию доходов, установлению и изменению расходных обязательств (ст. 30 БК РФ).

Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) означает, что каждый бюджет в бюджетной системе самостоятелен и это обеспечивается правомочием органов государственной власти и местного самоуправления: а) самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; б) самостоятельно обеспечивать сбалансированность своих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; в) самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. Кроме того, этот принцип обеспечивается целым рядом запретов, а именно: а) запретом изъятия дополнительных доходов и экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов; б) запретом исполнения расходных обязательств за счет средств бюджетов других уровней и др.

Принцип самостоятельности бюджетов учитывался Конституционным Судом РФ при вынесении Определения от 04.12.2003 № 415-0. В мотивировочной части определения суд указал, что принцип самостоятельности бюджетов различных уровней бюджетной системы требует, чтобы федеральный законодатель при принятии федерального закона, требующего финансирования, предусмотрел распределение расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает, что их бюджетные права устанавливаются и реализуются в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ. Это относится к их праву установления и исполнения расходных обязательств, праву формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, к праву определения объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов и др. (ст. 31.1 БК РФ).

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов должны найти отражение в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме (ст. 32 БК РФ).

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) означает, что объем расходов любого бюджета должен быть равен сумме объема доходов этого бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита за минусом сумм выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

V расходов = V доходов + V источников финансирования дефицита – суммы выплат по источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (ст. 34 БК РФ).

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны быть покрыты суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 35 БК РФ.

Этот принцип не следует отождествлять с принципом сбалансированности бюджета. Принцип общего (совокупного) покрытия требует, чтобы все расходы были покрыты, а принцип сбалансированности требует равенства объема расходов бюджета суммарному объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджетов.

Принцип прозрачности (открытости) означает, что все бюджеты и отчеты об их исполнении должны быть опубликованы в печати, а процедуры рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов должны быть открыты для общества и средств массовой информации. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (ст. 36 БК РФ).

Принцип достоверности бюджета означает, что: а) показатели прогноза социально-экономического развития соответствующей территории как основополагающего документа для составления бюджета должны быть надежны; б) доходы и расходы бюджета должны быть рассчитаны реально (ст. 37 БК РФ).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей на финансирование конкретных целей (ст. 38 БК РФ).

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся (ст. 38.1 БК РФ).

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением некоторых операций по исполнению бюджетов, установленных в ст. 38.2 БК РФ.