Лекция 9. Правовой режим документирования и представления информации. Документооборот и сетевое обращение информации
В результате изучения гл. 9 студент должен:
• знать определение, причины и значение документирования информации в бумажной и электронной формах, определение и реквизиты электронного документа, иные формы представления информации и правила их использования, понятие и определение документооборота в условиях использования информационных технологий и современных средств связи, понятие и назначение электронной подписи, Федеральный закон "Об электронной подписи";
• уметь пользоваться электронными документами при соблюдении их правового режима по доступу и защите; применять виды электронной подписи при обмене электронными документами, использованию их в процессе осуществления правоотношений, для реализации которых можно использовать электронные документы;
• владеть навыками составления и систематизации документированной информации, ее хранения и обработки, защиты при нарушениях правил, установленных режимом документирования и документооборота.
Причины и значение документирования информации
Важнейшей задачей в процессе использования информационных технологий является документирование информации, представляемой как в традиционной, так и в электронной форме. Сочетание этих двух форм создания информации и обмена информацией существенно влияет на процедуры делопроизводства и документооборота. Все более очевиден факт взаимодействия различных государственных структур между собой и с гражданами путем использования внутренних сетей, а также Интернета.
Объективные условия для улучшения состояния документирования информации и работы с документами на основе использования информационных технологий существуют, и их необходимо использовать. Директор Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) приводит следующие данные на этот счет. Объем документации только в системе органов государственного управления составляет ориентировочно 250 млрд листов документов и приращивается ежегодно примерно на 8–15%. В среднем на обработку одного документа затраты составляют 50 руб. А сокращение затрат времени на обработку документа с 15–20 мин до 3–4 мин позволило бы получить экономию времени на 40–50%, а в денежном выражении экономический эффект может составить 2,5–3 млрд руб. Но до сих пор оперативная работа с документами государством не урегулирована и каждое ведомство произвольно устанавливает в этом деле свои порядки.
Федеральный закон от 10.01.2002 № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" впервые официально на федеральном уровне ввел в правовой оборот термин "электронный документ". В ст. 3 данного Закона электронный документ определяется как "документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме". Законодатель выделил электронно-цифровую форму представления информации данного класса документов как признак, отличающий его от других форм представления документированной информации. В Законе об информации содержится определение электронного сообщения. Это "информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети" (ст. 2). Совершенствование делопроизводственной сферы обусловлено не только технологическими сдвигами в сфере информационной. Существенно меняются задачи, методы и функции государства, его институты и механизмы взаимодействия с усложнившимися экономическими структурами. Совершенствование документирования, упрощение обмена информацией создают условия решения многих проблем государственного управления, снижают разрыв между государственными и другими субъектами, способствуют активизации их взаимодействия в системе прямых и обратных связей. Новые формы документооборота являются залогом прозрачности деятельности структур власти и экономики, учета интересов всех слоев общества.
Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002–2010 годы)"[1], административная и судебная реформы касаются не только включения электронного документа в систему документирования информации. Они в принципе ставят много вопросов о совершенствовании документального оформления и обеспечения процессов управления, судопроизводства, взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой, с гражданами, структурами производства, науки, коммерции и т.д. Переход на новые формы представления информации и работы с этим ресурсом, скорость доступа к информации и обмена ею в режиме онлайн способствуют расширению информационного пространства каждого пользователя, облегчают контакты обладателей информацией и всех, кто нуждается в ее получении и использовании. Почти все формы взаимодействия субъектов в информационной сфере совершаются через документ – основной вид (форму) источника и средства передачи информации, способа выделения информации в определенный информационный ресурс и его конкретные информационные объекты. Однако специалисты отмечают, что и в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия" проблеме документирования уделено внимания недостаточно.
Считается, что документами как информационными объектами занимаются специалисты в области документоведения, архивного дела, специалисты библиотечного дела. В этот круг не включены юристы, хотя значительная часть документов создается именно в правовой сфере (нормотворчество, правоприменение, правоохранительные функции органов государственной власти). С этой точки зрения чрезвычайно важно введение разделов о документировании и документообороте информации в курсах административного права. Развитие информационной сферы, насыщенной документированной информацией, требует и внимания теории права к этой стороне дела. Право регулирует не только сферу правовой информации, но и многие правоотношения, связанные с оформлением и использованием любой документированной информации.
Слабое внимание права и законодателя к этой стороне проблемы существенно отражается на регулировании отношений в области защиты и оперативной, и архивной информации, в области определения и защиты прав субъектов на различные формы документов, обращающихся в информационной среде жизнеобеспечения общества в целом и отдельных категорий субъектов. В этой части проблемы полезны труды таких ученых-юристов, как С. И. Семилетов, А. Н. Соколова, Н. А. Храмцовская. Первостепенное значение имеет проблема управления документацией и документооборотом в системе органов государственной власти и местного самоуправления. Однако в трудах специалистов по административному праву при рассмотрении различных организационно-правовых проблем их деятельности (например, предоставление услуг, ведение различных реестров, лицензирование отдельных видов деятельности и т.п.) вопросам документального оформления действий субъектов в этой области почти не уделяется внимания[2].