Правовое положение государства в системе социального партнерства
Как уже отмечалось, российская модель социального партнерства тяготеет к принципам "трипартизма", которые предполагают участие государственных органов в правоотношениях социального партнерства. Наряду с этим государство влияет на развитие соответствующих отношений в качестве носителя публичной власти.
В условиях современной России государство играет активную роль в становлении и развитии системы социального партнерства. Более того, именно государство явилось фактическим инициатором становления партнерских отношений на федеральном, региональном и отраслевом уровнях. Наиболее ярко этот факт иллюстрирует Указ Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. №212 "О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)" [1].
В соответствии с ним, в частности, было введено в практику ежегодное заключение на республиканском уровне генеральных соглашений по социально-экономическим вопросам между Правительством РСФСР, полномочными представителями общереспубликанских объединений профсоюзов и предпринимателей. В этих соглашениях следовало определять обязательства сторон в области занятости населения, поэтапного повышения социальных гарантий гражданам, социальной защиты наиболее уязвимых групп населения, обеспечения роста доходов трудящихся по мере стабилизации экономики, реализации республиканских социально-экономических программ. Признавалось также целесообразным начиная с 1991 г. заключать трехсторонние отраслевые тарифные соглашения между органами государственного управления, профсоюзами и представителями собственников (работодателей), предусмотрев в них взаимные обязательства сторон, регулирующие социально-трудовые отношения в области организации, оплаты труда, социальных гарантий, найма и увольнения работников, обеспечивающие повышение эффективности производства, укрепление трудовой дисциплины, предотвращение трудовых конфликтов, а также соблюдение интересов трудящихся при проведении приватизации. Соглашения должны были быть направлены на соблюдение экономически обоснованных соотношений между ростом оплаты труда с учетом реформы розничных цен и увеличением объемов выпускаемой продукции. Отраслевым концернам, ассоциациям и другим объединениям предприятий независимо от форм собственности на время проведения демонополизации и приватизации экономики предоставлялось право заключения отраслевых тарифных соглашений от лица представителей собственников (работодателей). В уставах указанных союзов и организаций, представляющих интересы собственников, требовалось предусмотреть ответственность за создание социально-экономических и организационных условий, необходимых для эффективного развития отраслей.
Такое положение неудивительно, поскольку в нашей стране процесс формирования свободных организаций работников и работодателей находится только в начальной стадии. Данные организации еще недостаточно сильны и не в полной мере осознали свою роль в регулировании социально-трудовых отношений. Государство же в условиях экономики рыночного типа не может осуществлять всеобъемлющего вмешательства в отношения, складывающиеся на рынке труда, и объективно вынуждено стимулировать развитие договорных форм их регулирования.
В отношениях социального партнерства государство выступает в различных качествах.
Так, М. В. Лушникова считает, что государство как социальный партнер определяется в двух ипостасях: государство-работодатель и государство-партнер в правовом механизме социального сотрудничества, носитель общегосударственных интересов [2]. Она же выделяет три основные функции государства в отношениях социального партнерства:
– координация совместных действий социальных партнеров;
– примирение сторон путем содействия урегулированию конфликтов;
– защита общественных интересов [3].
По нашему мнению, представляется необходимым учитывать, что государство является не только участником отношений социального партнерства (работодателем и партнером), но и осуществляет свои публичные функции, выступая субъектом, во-первых, регулирующим соответствующие отношения (законодателем), во-вторых, разрешающим споры, возникающие между сторонами социального партнерства и могущие быть рассмотренными в юрисдикционном порядке, и, в-третьих, выполняющим административные функции по обеспечению функционирования органов социального партнерства. Как следствие, и в качестве социального партнера государство обладает определенными преимуществами перед другими партнерами: оно может (через иные органы) непосредственно регулировать отношения, являющиеся объектом социального партнерства, рассматривать трудовые споры, привлекать лиц, нарушающих законодательство о труде и условия коллективных договоров, соглашений, к юридической ответственности. Вместе с тем государство-партнер может принимать на себя обязательства по осуществлению законодательного процесса (обязательство внести на рассмотрение законодательного органа тот или иной законопроект). Соответственно, как законодательство может влиять на отношения социального партнерства, так и результаты переговорного (партнерского) процесса могут влиять на законодательный процесс.
Разделение двух ипостасей государства непосредственно в отношениях социального партнерства достаточно точно. При этом необходимо учитывать, что интересы государства-работодателя и государства-партнера не всегда совпадают. Государство-работодатель выражает интересы, соответствующие интересам любого работодателя, а государство-партнер призвано выражать интересы общества в целом, не допуская предоставления чрезмерных социальных преимуществ кому-либо из субъектов социального партнерства.
Государство-партнер по общему правилу принимает на себя обязательства по осуществлению социальной политики, должно учитывать разнообразные общественные интересы и осуществлять их защиту, в частности, обеспечивать баланс прав и законных интересов работников и работодателей.
Было бы слишком оптимистичным считать, что государство-работодатель в отношениях социального партнерства будет выражать и защищать общественные интересы, поскольку представление и защита работодательских интересов также является одной из функций государства в данной сфере. Примером таких интересов государства можно считать определение размеров заработной платы лиц, работающих в гак называемой бюджетной сфере (наука, образование, здравоохранение, культура и т.п.), чей труд оплачивается за счет средств соответствующего бюджета (как государственных служащих, так и иных работников, условия оплаты труда которых устанавливаются государством). Следует отметить, что положение государства как работодателя еще в недостаточной мере урегулировано в российском праве.
Противоречие между указанными функциями государства существует объективно и оказывает существенное влияние на практику принятия правовых актов социального партнерства.
Наконец, государство может вмешиваться в отношения иных социальных партнеров в целях сохранения общественного спокойствия и безопасности. В основном вмешательство государства осуществляется для урегулирования конфликтных ситуаций, возникающих между работниками и работодателями. В урегулировании подобных конфликтов состоит еще одна функция государства в правоотношениях социального партнерства.
Таким образом, в качестве субъекта социального партнерства государство выступает как:
а) выразитель и защитник общественных интересов;
б) работодатель;
в) организатор примирительно-третейского процесса урегулирования конфликтных ситуаций, возникающих между работниками и работодателями.
Но, несмотря на указанное выше, основная функция государства в отношениях социального партнерства – функция гарантийная. Государство выступает в качестве гаранта социального партнерства, обеспечивающего равноправие участников отношений социального партнерства и защиту их прав. Свою роль гаранта отношений социального партнерства государство осуществляет преимущественно в формах участия в разрешении разногласий, возникающих между субъектами социального партнерства (организации посреднических процедур, трудовых арбитражей, осуществлении судопроизводства), осуществления контроля за соблюдением законодательства о социальном партнерстве и выполнением обязательств, установленных коллективными договорами, соглашениями.
Федеральное законодательство не содержит единой нормы о представителях государства в правоотношениях социального партнерства, что очевидно связано с тем, что государство в этих отношениях выполняет различные функции, которые объективно не могут осуществляться одними и теми же государственными органами и должностными лицами. Вместе с тем из законодательства о социальном партнерстве и практики его применения можно сделать следующие выводы о представительстве государства.
Государство как работодатель в отношениях социального партнерства представлено соответствующими органами исполнительной власти, которые в данном случае именуются "иными представителями работодателя" (см. параграф 2.3).
Государство как выразитель и защитник общественных интересов в отношениях социального партнерства представлено по общему правилу также органами исполнительной власти общей компетенции либо органами исполнительной власти, осуществляющими функции по регулированию отношений в социально-трудовой сфере.
Так, на федеральном уровне социального партнерства стороной генерального соглашения и Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений является Правительство РФ (ст. 1, 3 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 92-ФЗ "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений"), которое обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; взаимодействует с общественными объединениями (ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"),
Персональный состав представителей государства в отношениях социального партнерства определяется соответствующим актом Правительства РФ. Например, состав представителей Правительства РФ в Российской трехсторонней комиссии но регулированию социально-трудовых отношений определен постановлением Правительства РФ от 18 июня 2004 г. № 297 (с последующими изменениями и дополнениями).
Вместе с тем в число представителей государства в отношениях социального партнерства могут включаться и представители органов законодательной власти. В частности, в соответствии со ст. 9 Закона Санкт-Петербурга от 10 октября 2011 г. № 577-114 "О социальном партнерстве в сфере труда в Санкт-Петербурге" сторона Трехсторонней комиссии Санкт-Петербурга по регулированию социально-трудовых отношений, представляющая органы государственной власти Санкт-Петербурга, включает не менее одного члена Комиссии, утверждаемого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга из числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Такое регулирование нетипично для субъектов РФ, но представляется достаточно интересным, поскольку позволяет представителям законодательных органов государственной власти непосредственно участвовать в обсуждении предложений, которые могут быть оформлены в дальнейшем в качестве законодательной инициативы, и тем самым устанавливает более тесную связь социально-партнерских договоренностей с законодательным процессом.
О процедуре проведения коллективных переговоров с участием представителей государственных органов и деятельности органов социального партнерства см. подробнее параграфы 3.2 и 3.4.
Функцию организации примирительно-третейского процесса урегулирования конфликтных ситуаций, возникающих между работниками и работодателями, выполняют федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг в сфере урегулирования коллективных трудовых споров, и органы исполнительной власти субъектов РФ, участвующие в урегулировании коллективных трудовых споров (ст. 407 ТК).
На федеральном уровне данную функцию осуществляет Роструд, который производит уведомительную регистрацию коллективных трудовых споров по поводу заключения, изменения и выполнения соглашений, заключаемых на федеральном уровне социального партнерства, коллективных трудовых споров в организациях, финансируемых из федерального бюджета, а также коллективных трудовых споров, возникающих в случаях, когда работниками в целях разрешения коллективного трудового спора не может быть проведена забастовка; содействует урегулированию указанных коллективных трудовых споров; ведет базу данных по учету трудовых арбитров; организует подготовку трудовых арбитров.
Органы исполнительной власти субъектов РФ, участвующие в урегулировании коллективных трудовых споров, производят уведомительную регистрацию коллективных трудовых споров, за исключением коллективных трудовых споров, регистрация которых осуществляется Рострудом; содействуют урегулированию данных коллективных трудовых споров. От имени этих органов данную функцию выполняют их структурные подразделения, уполномоченные на проведение государственной политики региона в сфере труда (министерства, комитеты, управления труда и т.п.). Вместе с тем зачастую в урегулировании конфликтов в сфере труда участвуют и высшие должностные лица как субъектов РФ, так и Правительства РФ.
Работники государственных органов по урегулированию коллективных трудовых споров имеют право в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, беспрепятственно при предъявлении удостоверения установленного образца посещать любых работодателей (организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей – физических лиц) в целях урегулирования коллективных трудовых споров, выявления и устранения причин, порождающих эти споры.
Подробнее об урегулировании разногласий, возникающих в отношениях социального партнерства, см. гл. 5.
Кейсы
1. Группа работников ОАО "Завод грузовых автомобилей" приняла решение о создании профессионального союза "Автомобилестроитель". Генеральный директор ОАО отказался признать данный профсоюз, указав, что в О АО уже действует первичная профсоюзная организация профсоюза машиностроителей РФ, поэтому работники не имеют право на создание другой профсоюзной организации, а могут вступить в существующую профсоюзную организацию. Кроме того, в конкретной организации может быть создана только первичная профсоюзная организация, а не профессиональный союз.
Дайте оценку позиции генерального директора и работников.
2. Генеральный директор ООО "Альтаир" выдал доверенность с правом передоверия своему заместителю для организации коллективных переговоров по заключению коллективного договора. Заместитель генерального директора на основании данной доверенности выдал доверенности для участия в коллективных переговорах руководителям планово-экономической, финансовой и юридической служб ООО "Альтаир". Председатель профсоюзной организации ООО "Альтаир" отказался признать полномочия указанных лиц, заявив, что представители работодателя для участия в коллективных переговорах должны быть уполномочены непосредственно генеральным директором ООО "Альтаир", а не его заместителем.
Разрешите возникшие разногласия.