Лекция 15. ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЖИВОТНОГО МИРА – ВАЖНОГО РЕГУЛИРУЮЩЕГО И СТАБИЛИЗИРУЮЩЕГО КОМПОНЕНТА БИОСФЕРЫ
Неотъемлемым элементом природной среды и объектом правовой охраны является животный мир – совокупность живых организмов, всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию России и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Актуальными правовыми проблемами становится охрана окружающей среды и обеспечение экологического правопорядка при генно-инженерной деятельности, развитии племенного животноводства и биотехнологий.
Законодательные проблемы использования и охраны объектов животного мира
Развитие законодательства о животном мире
Совокупность норм и актов, регулирующих использование и охрану животного мира, признается соответственно фаунистическим правом и законодательством о животном мире, занимающим свое место в природоресурсном, экологическом праве и законодательстве.
Животный мир является всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан элементом окружающей среды; под объектом животного мира понимается организм животного происхождения (дикое животное) или их популяция. Основное регулирование использования животного мира осуществляется в ФЗ о животном мире. В нем определяются;
– основные понятия и цели закона;
– полномочия органов публичной власти;
– принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира;
– права и социальная защита должностных лиц, уполномоченных осуществлять охрану животного мира и среды его обитания;
– традиционные методы охраны и использования объектов животного мира.
В ФЗ о животном мире даются определения, необходимые для уяснения проблем развития законодательства о животном мире: биологическое разнообразие животного мира – разнообразие объектов животного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах; генетические ресурсы животного мира – часть биологических ресурсов, включающая генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности; устойчивое использование объектов животного мира – такое использование, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию.
Ввиду мигрирования объектов животного мира, не признающего государственных и административных границ, и глобализации экономических, экологических процессов большое значение для использования животного мира приобретают международные соглашения, которые становятся составной частью российской правовой системы, влияя на развитие российского фаунистического права и предполагая внедрение международных требований в российскую практику. Охрана животного мира предусматривается:
– Хартией экономических прав и обязанностей государств (принята 12 декабря 1974 г. Резолюцией 3281 (XXIX) на 2315-м пленарном заседании 29-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН), Конвенцией об открытом море (заключена в Женеве 29 апреля 1958 г.), Конвенцией о континентальном шельфе (заключена в Женеве 29 апреля 1958 г.); Конвенцией о биологическом разнообразии (заключена в Рио-де-Жанейро 5 июня 1992 г.; ратифицированной Федеральным законом от 17.02.1995 № 16);
– Хартией океанов (принята в сентябре 1997 г., Россия присоединилась постановлением Правительства РФ от 04.12.1999 № 13), Конвенцией по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (принята в Москве, Вашингтоне, Лондоне, Мехико 29 декабря 1972 г., ратифицирована Президиумом ВС СССР 15 декабря 1975 г.);
– Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов (принята в Лондоне 2 ноября 1973 г., присоединение осуществлено постановлением Совета Министров СССР от 30.09Л 983 № 947), Временной конвенцией о сохранении котиков северной части Тихого океана (принята в Вашингтоне 9 февраля 1957 г., ратифицированной Президиумом ВС СССР 27 сентября 1957 г.);
– Конвенцией о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана (Москва, 11 февраля 1992 г., ратифицирована постановлением ВС РФ от 4 ноября 1992 г.), Конвенцией о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря (принята в Вашингтоне 16 июня 1994 г.), Соглашением между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Японии по ведению рыбопромысловых операций (заключено в Токио 7 июня 1975 г.).
Многочисленными являются двусторонние соглашения между Правительством РФ и правительствами других государств о сотрудничестве в области биоразнообразия и иных аспектов охраны окружающей природной среды, например между Правительством РФ и Правительством КНР о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных водах рек Амур и Уссури от 27 мая 1994 г., между Правительством СССР и Правительством США о сотрудничестве в борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях в чрезвычайных ситуациях от 11 мая 1989 г., Конвенция между Правительством СССР и Правительством США об охране перелетных птиц и среды их обитания от 19 ноября 1976 г., Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных вод, между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан по экологии и природопользованию на территории комплекса "Байконур" в условиях его аренды Российской Федерацией от 4 октября 1997 г.
Как и относительно других природных ресурсов, на правовую охрану животного мира существенное влияние оказывают формы собственности на объекты животного мира. Согласно фаунистическому праву и законодательству России в пределах РФ животный мир является государственной собственностью. Согласно ст. 48 ФЗ о животном мире граждане РФ, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту, рыболовство и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биоразнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасность для человека.
В условиях становления рыночной экономики возрастает значение механизма экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира, который включает:
– учет и экономическую оценку объектов животного мира;
– бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного мира;
– экономически обоснованную систему штрафов и исков за нарушение законодательства РФ об охране и использовании животного мира;
– целенаправленное использование средств, получаемых от реализации конфискованных орудий незаконного добывания объектов животного мира, а также добровольных взносов граждан и юридических лиц[1].
Правовая охрана животного мира обеспечивается в той или иной мере и по различным аспектам несколькими федеральными, а также региональными законами. Ряд упоминаемых ранее законов участвует в обеспечении сохранения биоразнообразия. В ФЗ об отходах предусматриваются требования, касающиеся сохранения биоразнообразия. Они учтены в ст. 1 "Основные понятия", где под опасными отходами понимаются отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней. Согласно ст. 3 ФЗ об отходах охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия относится к основным принципам государственной политики в области обращения с отходами.
В Федеральном законе "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" устанавливается, что порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных.
Сохранение животного мира обеспечивается возможностью и необходимостью применения мер административной и уголовной ответственности.
Как отмечалось в гл. 10 настоящей книги, проблемами уголовной, административной и иных форм юридической ответственности в области природоресурсного, экологического права являются высокая латентность, нераскрываемость правонарушений, недооценка правоохранительными органами, всем обществом социальной опасности экологических преступлений, уход нарушителей фаунистического законодательства от любого вида наказаний, вследствие чего теряет смысл их постоянное наращивание в текстах законов и неприменение на практике.
Развитие законодательства о животном мире должно исходить из экологизации технологических процессов, приходящей на смену техногенезу и ориентации исключительно на экономические факторы, объединения и усиления правового регулирования охраны объектов животного мира и среды его обитания. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ в продолжение 14 лет готовился (в виде законопроектов об охоте, об охоте и охотничьем хозяйстве и др.), обсуждался и, наконец, после длительных дискуссий принят ФЗ об охоте.
На XXIX Международном конгрессе биологов-охотоведов (Москва, август 2009 г.) отмечались необходимость при развитии фаунистического законодательства экосистемного подхода, признанного в Европейской хартии охоты и биоразнообразия, одобренной Парламентской ассамблеей Совета Европы в 2007 г., и других международных документах базовой матрицей развития всех отраслей природопользования, в том числе влияющих на биоразнообразие, недопустимость приватизации лучших охотничьих угодий финансовой элитой вследствие замены конкурсов аукционами. Парадоксальными выглядели предложения успеть совершенствовать до введения ФЗ от 24.07.2009 в действие (01.04.2010) главные его положения. Возникают вопросы: на что ушло полтора десятилетия? как законодатель советуется с общественностью? Ответы на них подтверждают наши вышеописанные размышления о недопустимости поверхностного и поспешного правотворчества.