Правосубъектность международных организаций
В соответствии с общей теорией права субъектам международного права присуща юридическая способность являться самостоятельными участниками (субъектами) международно-правовых отношений. В национальном праве государств в законодательном порядке определяется круг субъектов права, их правосубъектность и обеспечивается соблюдение установленного правопорядка. В международном праве же сами субъекты создают нормы международного нрава (правила своего поведения) и сами обеспечивают их выполнение. Важную роль при этом играет наличие у субъекта международного права своей самостоятельной воли.
Обладают ли ММПО признаками субъекта международного права? На основе анализа их учредительных актов и других документов, регламентирующих отдельные вопросы их функционирования, можно убедиться в том, что признаками субъекта международного права международные организации обладают. Международные организации, не обладая многими признаками государства (например, территорией, населением), тем не менее в соответствии с учредительными документами являются субъектами международного права и, следовательно, выступают на международной арене самостоятельными носителями международной правосубъектности.
Международные организации как производные или вторичные субъекты международного права отличаются от государств (первичных субъектов) прежде всего тем, что у международных организаций отсутствует суверенитет. Отсюда следует сделать заключение: основой международной правосубъектности государств является их суверенитет, а международная правосубъектность международных организаций носит договорно-правовой характер.
К примеру, в отличие от государств международные организации не могут быть стороной в деле, рассматриваемом Международным Судом ООН.
В связи с этим в доктрине международного права говорят о специфической, или функциональной, правосубъектности ММПО, обусловленной ее компетенцией, зафиксированной в учредительном акте. При осуществлении своей деятельности международная организация не может выходить за рамки своих полномочий, определенных учредительным актом. Этим и определяется функциональный характер правосубъектности международных организаций.
Так, в ст. 104 Устава ООН установлено: "Организация Объединенных Наций пользуется на территории каждого из своих Членов такой правоспособностью, которая может оказаться необходимой для выполнения ее функций и достижения ее целей". Более того, в соответствии с п. 7 ст. 2 Устава
ООН "Устав ни в коей мере не дает Организации Объединенных Наций права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, и не требует от Членов Организации Объединенных Наций представлять такие дела на разрешение в порядке настоящего Устава; однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер на основании главы VII".
В зависимости от задач, стоящих перед международной организацией, государства-члены определяют круг вопросов, по которым она может действовать самостоятельно. Другими словами, это и есть рамки правосубъектности международной организации, и потому ее правосубъектность является производной.
Основными компонентами международной правосубъектности международных межправительственных организаций признаются:
1) договорная правоспособность является важной составляющей международной правосубъектности международной организации, которая вступает в договорные взаимоотношения как с государствами, так и с другими организациями. Данные взаимоотношения регулируются Венской конвенцией о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. В преамбуле данной Конвенции предусмотрено, что международная организация обладает такой правоспособностью заключать международные договоры, которая необходима для выполнения ее функций, ее целей и задач. Согласно ст. 6 этой Конвенции договорная правоспособность международной организации регулируется правилами этой организации.
По своей правовой природе и юридической силе договоры международных организаций не отличаются от договоров, заключаемых государствами, о чем прямо говорится в ст. 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Данное обстоятельство в доктрине международного права объясняется следующими факторами: сторонами таких договоров являются субъекты международного права; предмет их регулирования входит в сферу международных отношений; такие договоры устанавливают нормы международного права; они заключаются в соответствии с процедурой, установленной международным правом для международных соглашений; вопросы, связанные с реализацией норм такого договора, не подпадают под действие национального права, если договором не оговорено иное[1] (подробнее о договорной правоспособности ММПО см. параграф 2.3);
2) участие в международном нормотворчестве. Это – деятельность международной организации, направленная на создание, изменение, совершенствование или отмену международно-правовых норм. Объем, виды и направления правотворчества международных организаций строго определены в их учредительных актах.
Большое значение имеет для создания норм международного права договорная инициатива ММПО, когда она предлагает заключение определенного межгосударственного договора. Она может предложить свой вариант проекта заключаемого договора и созвать специальную дипломатическую конференцию для этого. Часто такие конференции проходят в рамках и под эгидой определенных международных организаций, например ООН. Международная организация также может выступить инициатором пересмотра договора, заключенного при ее участии. И, наконец, международные организации часто выполняют функции депозитария международных договоров.
Международные организации принимают решения, резолюции и рекомендации, которые содержат нормы международного права, большинство из которых составляют так называемое мягкое право. Эти акты признаются вспомогательными нормами международного права и могут составить хорошую основу для формирования международных обычно-правовых норм.
Значительна роль международных организаций в формировании норм международного права путем издания регламентов. Дело в том, что отдельные межгосударственные организации, например ИКАО, ИМО, ЕС, МАГАТЭ, ВОЗ, ВПС, МСЭ, ВМО и др., разрабатывают и принимают административно-регламентационные акты, регулирующие различные аспекты их внешнего функционирования и осуществления уставных задач. По сути такие акты являются односторонними актами международных организаций. Некоторыми специалистами нормы, содержащиеся в таких актах, рассматриваются в качестве международных обычно правовых норм[2] (подробнее о международном правотворчестве ММПО см. параграф 2.3);
3) наличие привилегий и иммунитетов. ММПО как субъекты международного права обладают определенными привилегиями и иммунитетами. Привилегиями и иммунитетами обладают не только международные организации, но и их персонал. Источниками регулирования привилегий и иммунитетов являются в первую очередь учредительные акты международных организаций. Эти аспекты также регулируются:
– специальными международными договорами (Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г.);
– двусторонними международными договорами между соответствующей международной организацией и правительством того государства, на территории которого расположена ее штаб-квартира или ее представительство (Договор между ООН и США 1947 г., Договор между ООН и Швейцарией 1946 г., Соглашение между РФ и ООН об учреждении в России объединенного представительства ООН 1993 г.).
Привилегии и иммунитеты международных организаций носят функциональный характер (подробнее об этом см. параграф 2.4);
4) признание правосубъектности ММПО со стороны субъектов международного права. За международной организацией такое качество признают государства и другие международные организации. Институт признания в отношении международных организаций характеризуется рядом особенностей:
– факт признания международной правосубъектности международных организаций государствами-учредителями носит односторонний характер и по времени совпадает с приобретением международной организацией качества субъекта международного права;
– признание международной правосубъектности международных организаций государствами – не членами выступает как двусторонний акт, отражающий волеизъявление
обеих вступающих в правоотношение сторон. Это может иметь место:
• при присоединении государства, не являющегося первоначальным членом организации, к учредительному акту этой организации;
• при заключении соглашения между международной организацией и государством пребывания, не являющимся ее членом;
• при вступлении государства – нс члена в отношения с международной организацией (в том числе и договорные) в связи с выполнением последней своих функций (например, депозитария).
• государство – не член может уже самим своим поведением выражать признание международной организации, пользуясь, например, вырабатываемыми ею международными правилами. Примером является ситуация, когда СССР на протяжении более 20 лег, вплоть до вступления в 1970 г. в ИКАО, придерживался при полетах своих воздушных судов на международных воздушных линиях стандартов и рекомендуемой практики, разработанных этой международной организацией;
– признание международной правосубъектности одной международной организацией другой, как правило, осуществляется либо посредством заключения между ними международного соглашения (например, соглашения о сотрудничестве специализированных учреждений с ООН), либо в форме одностороннего акта (как это сделал, например, в 1949 г. МСЭ в отношении ИКАО). Значение такого признания заключается не только в создании юридической основы для взаимоотношений между организациями, но и в разграничении их функций.
В качестве одного из способов признания международной правосубъектности международной организации может рассматриваться приглашение ее наблюдателя на заседание одного из органов другой международной организации. Как правило, такое признание перерастает в официальное признание и заключается соглашение между организациями или признающая международная организация принимает односторонний акт;
5) наличие обособленных прав и обязанностей. Это является важной составляющей международной правосубъектности ММПО и означает, что организация обладает такими правами и обязанностями, которые отличны от прав и обязанностей государств и могут быть осуществлены на международном уровне.
Например, в Уставе ЮНЕСКО перечислены следующие обязанности организации: способствование сближению и взаимному пониманию народов путем использования всех имеющихся средств информации; поощрение развития народного образования и распространения культуры; помощь в сохранении, увеличении и распространении знаний;
6) наличие собственной воли. Воля как элемент правосубъектности также присуща международным организациям. Причем воля ММПО носит относительно самостоятельный характер.
Самостоятельность воли международной организации проявляется в том, что после того как организация создана государствами, она (воля) представляет собой уже новое качество по сравнению с индивидуальными волями членов организации.
Но эта самостоятельность в то же время относительна. Она стала возможной благодаря проявлению воль госу- дарств-участников. Источником воли международной организации, следовательно, является учредительный акт как продукт согласования воль государств-учредителей. Отсюда – по своему объему и содержанию воля ММПО носит ограниченный и специальный характер, что определяется объемом компетенции, установленным государствами- учредителями и зафиксированным в договоре о создании международной организации. ММПО не может совершать иные действия, чем те, которые предусмотрены в ее учредительном документе и других правилах организации[3];
7) право на обеспечение выполнения норм международного права. Данное право является одним из важных признаков международной правосубъектности и свидетельствует о независимом характере международной организации. Основными средствами реализации данного права являются институты международного контроля и ответственности. Одной из форм контроля в этом плане является представление докладов государствами – членами ММПО.
Так, учредительные акты многих международных организаций (ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ и др.) обязывают государства-члены представлять периодические доклады. Уставом МАГАТЭ предусмотрен особый институт контроля – система гарантий (ст. XII).
Международные организации могут применить международные санкции. Их делят обычно на следующие две группы:
– санкции, осуществление которых допустимо всеми международными организациями (приостановление членства в международной организации, исключение из членства и др.);
– санкции, полномочия на осуществление которых имеют строго определенные организации (блокада, эмбарго, демонстрации и др. на основе решения СБ ООН).
Международные организации участвуют в разрешении возникающих у них споров с другими субъектами международного права (в том числе государствами) при помощи таких средств, которые обычно применяются во взаимоотношениях между государствами (переговоры, посредничество и добрые услуги, международная судебная процедура и др.). Более того, международные организации часто сами выступают в качестве органов, при помощи которых разрешается спор (даже в тех случаях, когда организация не является стороной в споре). С этой целью они используют процедуры, предусмотренные в учредительных актах (например, гл. VI Устава ООН) (подробнее об этом см. параграф 4.1).
В рамках международных организаций могут функционировать судебные органы (Международный Суд ООН). Некоторые организации могут испрашивать консультативные заключения у Международного Суда ООН. Устав ООН предоставляет такое право непосредственно только ГА и СБ ООН (π. 1 ст. 96). Другие органы ООН пользуются таким правом с разрешения ГА. Что касается других международных организаций, то согласно букве Устава ООН разрешение ГА обращаться в суд за консультативным заключением могут получить только специализированные учреждения ООН. Причем запрос может касаться лишь вопросов, возникающих в пределах круга их деятельности;
8) международно-правовая ответственность ММПО. Международные организации могут быть субъектами международно-правовой ответственности. Основанием такой ответственности могут стать нарушения:
– общепризнанных норм и принципов международного права;
– норм учредительного акта ММ ПО;
– норм внутреннего права международной организации, нарушение норм международного договора, заключенного международной организацией, и др.
Формами международно-правовой ответственности международных организаций являются: материальная ответственность, предусматривающая возмещение ущерба. Например, Договор по космосу 1967 г. за деятельность международной организации в космосе предусматривает солидарную ответственность такой международной организации совместно с ее государствами-членами; политическая ответственность выражается в форме извинения, также на международную организацию могут наложить определенные дополнительные обязанности, ее могут лишить определенных прав, наложить на нее определенные обязанности или попросту распустить ее.
Международная организация может быть как истцом, так и ответчиком в суде по международному частному праву (подробнее об этом см. параграф 4.2).