Постоянное улучшение работы государственных служб как безусловное требование современности

Роль государственной службы как инициатора социальных реформ, ее ведущее место в системе государственного управления предопределили осознание обществом необходимости ее совершенствования. По мере демократизации государственного управления и накопления объема управленческих знаний это требование получило возможность для реализации. Начало активных попыток формирования эффективной системы государственной службы датируется серединой XIX в. В XX в. реформы продолжались, однако процесс не только не близится к завершению, но и рассматривается исследователями как перманентный (вечный), что вполне справедливо.

С целью углубления анализа результатов реформ был даже введен специальный термин — "дизайн реформ". Он призван сфокусировать внимание на результатах конкретной модернизации и сравнивать их с задачами, поставленными при начале ее проведения, различая тем самым анализ достигнутого от постановки новых целей, которые постоянно выдвигает динамично развивающееся современное общество.

Сейчас трудно себе представить, какой была государственная служба в середине XIX в., т.е. на момент начала первых осознанных и научно обоснованных реформации. Для этого надо вспомнить хотя бы о методах, которые она использовала в работе: счеты, письмо вручную, отсутствие средств массовой коммуникации, например телефона или телеграфа. Да и сама система представляла собой огромное количество слабо связанных государственных служб (контор), решающих насущные для власти и населения задачи. Таковой была ситуация в США, где, как это описывал основоположник государственного управления В. Вильсон, каждое поселение имело свои службы, работавшие по своим правилам, т.е. бессистемно.

Примерно такая же ситуация была и в Великобритании. Здесь также доминировал принцип децентрализации управления государством. Стремясь предотвратить излишнюю иерархичность, англичане даже сейчас в основу принятия судебных решений положили не единую для всех конституцию и свод актов, а индивидуальные прецеденты судебных решений (т.е. каждая ситуация в суде рассматривается с позиции ее аналогов в прошлом). Система государственной службы, соответственно, представляет собой множество разрозненных учреждений, изначально нацеленных на приоритет собственных (локальных) интересов над централизованными (государственными).

Принципиально по-иному складывалась организация бюрократии во Франции. Ее иерархичность в сочетании с объемом государственных расходов делали ее дорогой, недемократичной и не менее неупорядоченной.

Для отслеживания дизайна реформы государственной службы России оценим ее начальную точку — конец 1980-х гг., т.е. период СССР. Классическим ее проявлением был феномен "номенклатуры", т.е. такой характеристики чиновничества, при которой главной заслугой были не профессионализм или реальные достижения (успехи в области управления), а членство в партии. Трудно найти более недемократичные формы взаимоотношений между властью и населением в XX в., чем в СССР. Чиновник, имея особый доступ к распределению в виде закрытых магазинов, презирал своих сограждан и делал это почти открыто, защищенный партийным билетом.

Итак, в большинстве стран уже во второй половине XIX в. была осознана необходимость модернизации государственной службы. Считается, что исходным пунктом этого процесса является так называемый доклад Норткота — Тревильяна^[1], представленный Парламенту Великобритании в 1854 г. Его суть заключалась в обосновании необходимости реформирования государственной службы страны путем укомплектования ее профессионально подготовленным персоналом, отбираемым на основании экзаменов и по решению специальной комиссии. Несмотря на сложности внедрения ("вступительные" экзамены были введены лишь в 1870 г.), успех акции был впечатляющим, что инициировало распространение аналогичных реформ по всему миру.

Параллельно с изменением принципов отбора шло упорядочивание организации органов управления, что вкупе с развитием техники — появлением компьютеров и средств связи — привело национальные системы государственного управления к относительному упорядочиванию, хотя и поставило (в свете новых технических условий) новые задачи.

Квинтэссенцией критики и одновременно программным документом новых административных реформ можно считать доклад комиссии Фултона Конгрессу США (1968), которая в течение двух лет анализировала ситуацию в управлении страной. Ее вывод — действовавшая в то время бюрократическая система более всего заинтересована сама в себе и естественно, пользуясь своим положением, наращивает расходы бюджета на самофинансирование. Подводя значение этому честному и открытому выводу, один из ведущих российских специалистов по административным реформам А. В. Оболонский писал: "Представляется, что послевоенная десакрализация государства — одно из важнейших интеллектуальных достижений века. Она открыла человечеству возможность вернуть государство на прежнее, служебное по отношению к людям, место, а праву придать роль главного цивилизованного инструмента для разрешения конфликтов"^[2].

Назовем основные вехи реформ государственной службы в 1960— 1980-х гг. В большинстве стран были созданы специальные комиссии, наделенные финансовыми средствами, за которые их руководители отчитывались ежегодно и публично. Это обеспечивало завершенность процесса и гарантировало усилия на их внедрение. В Великобритании это была комиссия по реформированию государственной службы, сформированная в 1950-х гг.; в США — Комитет по отбору кадров для назначений на высшие должности (Senior Appointments Sélection Commutée), образованный в 1968 г., после Фултонского доклада. В 1978 г. Комиссия по государственной службе США была разделена на три подразделения: Ведомство но управлению персоналом, Конкурсную комиссию и Федеральное управление трудовыми отношениями, что отразило появление новых направлений работы. Тогда же был принят Кодекс управления гражданской службы (The Civil Service Management Code).

Центральной идеей этого периода было создание профессиональных кадров, а также системы отбора на высшие должности правительства руководителей — личностей, способных к организации и завершению инноваций. Считается, что эти цели не удалось реализовать в полной мере, но их значимость была доказана.

Реформирование государственных служб в конце XX в. идентифицируется как одно из направлений административной реформы и заключается в проведении новаций по следующим направлениям:

— отказ от иерархии в пользу контрактных отношений, что, помимо прочего, воплотилось в реализации "синдрома вращающейся двери" или практики перехода работников из бизнеса в структуры государственного управления и обратно;

— упразднение единой тарифной сетки и единых принципов оплаты труда, т.е. замена постоянной оплаты труда чиновников на оплату по результатам. Так, в США с 1993 г. действует акт "О показателях и результатах деятельности органов государственной власти", который предопределяет и организацию контроля, и формирование фондов оплаты труда подразделений. Эта новация не коснулась Германии, которая изначально именно принцип служения пароду рассматривает приоритетным и поэтому в ней базовым принципом является система стабильных окладов;

— образование особых служб кадрового резерва на высшие руководящие должности во многих странах: США, Великобритания, Канада, Австралия и т.д.;

— создание службы старших государственных служащих ("старших руководителей"). Наиболее характерным это направление было для Австралии, Венгрии, Новой Зеландии и США. Цель этой мобильной группы высших чиновников, обладающих опытом работы и авторитетом, — в преодолении "укорененности" отдельных руководителей (и подведомственных им учреждений), в минимизации возможности применения ими административного ресурса или накопленного опыта и связей в защиту себя и (или) против идеи постоянного обновления и развития. "Высшие руководители" как профессионалы должны были преодолевать сопротивление инновациям, что им, правда, не всегда удавалось;

— создание особых комиссий (параллельного "отдела кадров"), которые должны защитить работников, незаконно обвиненных в нарушениях или несоответствии должности, а также тех, кому было предложено уволиться. Активное внедрение инноваций не могло пройти бесконфликтно, в результате под удар критики более всего попадали наиболее активные служащие. По мнению психологов, такая практика (организованной критики самых активных) закономерна и требует организационных мер их защиты;

формирование системы правовой защищенности кадров от политического вмешательства. Это еще одна функция особых комиссий, предполагающая необходимость защиты от увольнений в связи со сменой политического руководства. Новый политический назначенец может захотеть привести с собой свою "команду", для чего ему потребуется уволить действующих.

Все же главным направлением реформ государственной службы этого периода было внедрение принципа менеджеризма, что было реализовано с помощью структурной перестройки части органов управления в автономные подразделения, которую с жесткостью провели М. Тэтчер в Великобритании и А. Гор в США. В силу этого к 1983 г. численность чиновников в Великобритании сократилась вдвое. В Германии 40% работников осуществляют свои полномочия в рамках постоянного контракта (как государственные служащие — Beamte), а остальные 60% — как служащие агентств.

Несмотря на значительные достижения, разработчики административных реформ признавали тот факт, что они были построены на дисциплине, т.е. на формальном подходе к их проведению. Реформы не изменили идеологию работников: они не стали более ответственными перед населением, не расширили свои аналитические функции, не стали реализовывать новации в работе^[3].

В Российской Федерации реформа государственной службы проводилась в два этапа: ее формирование как действующего института (1990— 2000) и ее развитие в соответствии с требованиями административной реформы. Основными мероприятиями первого этапа можно считать следующие.

В период с 1990 но 1995 г. было создано новое подразделение "Роскадры", структурно похожее на зарубежные органы государственного управления. Параллельно в вузах начали готовить специалистов-профессионалов в области государственного управления. Была создана Академия государственной службы при Президенте РФ с филиалами в федеральных округах. Принципы проводимых реформ были закреплены в Федеральном законе от 31.07.1995 № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", в котором устанавливались требования к чиновникам и особые условия их труда (социальная ориентированность, более жесткие режимные условия труда, обязательная иерархия в виде чинов и званий).

В период с 1995 по 1999 г. была подготовлена концепция административной реформы, направленной на системное изменение государственной службы, равно как и государственного управления в целом. Учеными и экспертами был разработан Кодекс государственного служащего, который, однако, не удалось принять.

В результате реализации первого этапа реформ в 1990-е гг. была создана государственная служба, однако принципы ее работы не соответствовали требованиям времени, а механизм ее функционирования остался по сути бюрократическим. Позднее было реализовано четыре группы мероприятий, направленных на совершенствование системы государственной службы:

1) 2000—2002 гг. — формирование Концепции реформирования государственного управления;

2) 2003—2004 гг. — законодательное оформление государственной службы: приняты два федеральных закона и девять указов Президента РФ, в которых закреплялись новые требования к организации деятельности органов исполнительной власти, порядок их соблюдения и ответственность за нарушение;

3) 2003-2007 гг. — формирование практики функционирования в новых условиях, т.е. разработка мер по повышению эффективности работы государственной службы;

4) с 2008 г. — коррекция программно-целевой организации государственной службы: создано "Открытое правительство", закреплен принцип ориентации на профессионализм при подборе персонала, внедряются меры по повышению эффективности и результативности служебной деятельности работников; разработаны критерии их оценки, внедрен принцип оплаты труда по результатам.

Итак, реформирование государственной службы становится перманентным процессом, отражающим появление новых задач и новых возможностей. Являясь авангардом административных реформ, государственная служба должна им соответствовать. Особенно актуально это для нашей страны, где начало реформ отстало от мирового тренда на десятилетия.

Нельзя не признать, что и в России реформы пока отражают проявление дисциплины, а не внутреннюю потребность чиновников в постоянном самосовершенствовании, но нельзя и требовать слишком многого. Всему свое время. Реформы должны быть осознаны населением, а новые принципы формирования государственной службы — обеспечить приток в нее такой молодежи, для которой проведение реформ станем делом чести и способом служения стране.