Понятие и виды правовых актов, критерии оценки их законности.

Закон о прокуратуре, называя в ст. 21 правовые акты, соответствие законам которых составляет предмет рассматриваемого направления надзорной деятельности, не раскрывает их типологию, которая традиционно разделяет их на нормативные и ненормативные правовые акты. Объединяющим обе группы правовых актов признаком является то, что они представляют собой закрепленное в установленной документальной форме волеизъявление уполномоченного на то органа или должностного лица и с точки зрения логики правовой акт не может быть незаконным, поскольку то, что принято (издано) с нарушением правовых норм (закона), в принципе не может являться правовым. Вместе с тем пока правовой акт не отменен уполномоченным на то органом (должностным лицом), в том числе и в силу исполнения соответствующего решения суда, признавшего такой акт недействующим или недействительным, он является правовым.

Виды правовых актов, которые вправе принимать (издавать) поднадзорные прокурору те или иные органы (должностные лица), определяются их правовым статусом, и речь на региональном уровне может идти о конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, принятых в соответствии с ними подзаконных актах, как правило, постановлениях и распоряжениях. К слову, в отдельных субъектах РФ статутные акты называются "основными законами", хотя Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной масти субъектов Российской Федерации" о такой возможности не упоминает. Кроме того, такие акты могут приниматься путем проведения референдума, т.е. путем выражения волеизъявления не поднадзорных прокурору субъектов. В свою очередь, в ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что муниципальные правовые акты могут приниматься не только органами и должностными лицами местного самоуправления, но и населением муниципальных образований непосредственно.

Особое место занимают многочисленные акты индивидуального применения (характера), к числу которых можно отнести, например, постановления но делу об административном правонарушении, приказы внутриорганизационного характера и др.

Согласно п. 9 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: а) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; б) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В п. 10 данного постановления отмечается, что в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.

В п. 2 ранее действовавшего постановления Пленума ВС РФ от 27.04.1993 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" под правовым актом индивидуального характера понимался акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Критериями оценки законности правовых актов, как правило, выступают:

– соответствие правового акта Конституции РФ (здесь имеется в виду возможность Генпрокурора РФ в установленных случаях обращаться в КС РФ), конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде субъектов РФ соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;

– соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);

– соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);

– соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;

– издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма "делегирования полномочий";

– соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;

– опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;

– соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;

– соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);

– соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).

Вопрос о целесообразности принятия правового акта (например, в силу дублирования им положений других правовых актов) не входит в предмет прокурорской проверки законности таких актов и может решаться на стадии дачи заключений на проект такого документа и обсуждения его в соответствующем органе публичной власти.