Понятие экологического права как отрасли российского права
Современная юридическая наука утверждает, что если существует определенная сфера общественной жизни, достаточно обширная, обладающая ярко выраженной качественной спецификой и социальной значимостью, причем в данной сфере действует достаточно большое число
правовых норм, в основном не вписывающихся ни в одну из традиционных отраслей права, но составляющих единую систему со своей внутренней структурой, собственными источниками, принципами и правовым режимом, то имеются все основания ставить вопрос о существовании самостоятельной отрасли права.
По поводу самостоятельности экологического права как отрасли права, его наименования, а также предмета правового регулирования и места в системе права РФ, существует несколько точек зрения.
По мнению Н. Д. Казанцева, в системе права с 1960-х гг. существует самостоятельная интегрированная отрасль права – природоресурсовое (природоресурсное) право. Эту точку зрения поддержали в своих трудах Г. А. Аксененок, С. Б. Байсалов, Ю. А. Вовк, Ю. Г. Жариков, Ю. И. Тютекин и другие ученые.
Представители данной научной школы полагали, что "природоресурсовое право – совокупность пообъектных отраслей права: земельного, водного, лесного, горного с соответствующими специальными нормами их правовой охраны (кодексы и другие отраслевые законы), а также с общими экологическими требованиями для всех объектов природы (природоохранные законы общего характера)"[1]. Следовательно, не существует экологического права как совокупности природоресурсного и природоохранного права, так как последнее является составной частью первого.
По мнению второй группы ученых (С. А. Боголюбов, Μ. М. Бринчук, И. А. Игнатьева) в системе российского права существует самостоятельная комплексная отрасль права – экологическое право, которая представляет собой совокупность отраслей природоохранительного и природоресурсового права, а также включает экологизированные нормы иных отраслей права.
Компромиссный подход к определению экологического права предложил А. К. Голиченков. По его мнению, экологическое право можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле экологическое право – это система правовых норм и возникающих в процессе их реализации правоотношений, регулирующих общественные отношения по охране окружающей природной среды; в широком – это система правовых норм, регулирующих не только названные правоотношения, но и отношения по использованию и охране природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов[2].
Разнообразие подходов к определению экологического права, признание его самостоятельности в системе права России обусловило и дискуссионный характер определения его предмета, т.е. того круга отношений, которые урегулированы нормами данной отрасли.
Так, В. В. Петров полагал, что предметом экологического права являются две группы отношений – отраслевые (земельноохранительные, лесоохранительные и т.д.) и комплексные (охрана природных территорий и комплексов)[3]. Напротив, Μ. М. Бринчук отмечал, что предмет современного российского экологического права образуют отношения собственности на природные объекты и ресурсы; отношения природопользования; отношения по охране окружающей среды от разных форм деградации и по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц[4]. Э. С. Навасардова считает, что предметом экологического права являются все общественные отношения, возникающие по поводу воздействия на окружающую среду, независимо от того, связаны эти отношения с изъятием природного вещества или иным пользованием компонентами природной среды, привнесением отходов в окружающую среду, нейтрализацией последствий антропогенной деятельности или установлением запретов (ограничений) на такие воздействия[5].
На наш взгляд, анализ современного российского экологического законодательства позволяет сделать вывод о том, что его нормы регулируют три группы общественных отношений.
В первую группу входят отношения, возникающие по поводу воздействия человека на состояние окружающей среды в различных сферах деятельности, т.е. промышленности, транспорте, энергетике, сельском хозяйстве и т.д.
Такая деятельность может оказывать вредное воздействие на несколько или даже на все виды природных объектов и комплексов. Например, в результате нарушений, допущенных при эксплуатации Чернобыльской АЭС и случившейся на ней аварии, произошел несанкционированный выброс радиоактивных веществ. Радиация оказала вредное воздействие на состояние всех природных ресурсов – лесов, земель, вод и т.д., попавших в зону радиоактивного заражения. Для того чтобы не допускать подобных воздействий на природу, предусмотрены экологические требования в энергетике.
Вторая группа включает отношения, возникающие по поводу охраны отдельных видов природных объектов.
Так, Закон об охране окружающей среды предусматривает меры по охране почв (ст. 62), зеленого фонда населенных пунктов (ст. 61), охрану животного мира (ст. 60) и т.д. Кроме того, во всех природоресурсных законах – ВК, ЗК, ЛК и т.д. – существуют специальные главы, посвященные вопросам охраны соответствующих природных объектов (вод, лесов, земель, объектов животного мира и т.д.).
Охранные мероприятия по каждому виду таких природных объектов имеют свою специфику. Например, меры по охране лесов от пожаров мало применимы к проблемам охраны вод и т.д.
Третья группа – это отношения по поводу установления особого эколого-правового режима на отдельных территориях.
В одних случаях данный режим направлен на сохранение (консервацию) в естественном виде уникальных и редких природных объектов, и для этого создаются особо охраняемые природные территории: государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, памятники природы и т.д. В других случаях особый эколого-правовой режим предполагает проведение специального комплекса мероприятий по восстановлению деградировавших экологических систем, а соответствующим территориям придается особый эколого-правовой статус – зон экологического бедствия.
Таким образом, мы придерживаемся "узкого" подхода к пониманию экологического права как отрасли российского права.
Являясь самостоятельной отраслью в системе российского права, экологическое право имеет ряд отличий от других отраслей российского права.
В качестве примера сравним предмет экологического права и предмет природоресурсного нрава.
Природоресурсное право как отрасль советского права сформировалась в середине прошлого века. Во второй половине XX в. происходит разукрупнение многих традиционных отраслей российского права. В этот период из природоресурсного права выделяются экологическое право (правовая охрана природы) и земельное право в самостоятельные отрасли права. Впоследствии в начале XXI в. в качестве самостоятельных отраслей права многими учеными были признаны водное, горное и лесное право.
В настоящий момент природоресурсное право – это научное название ряда родственных самостоятельных отраслей права (земельное, водное, горное, лесное, фаунистическое), регулирующих общественные отношения по поводу потребительских свойств объектов природы: земли, лесов, вод, недр, животного мира, атмосферного воздуха. Аналогичным образом, частное право – это научное название других родственных самостоятельных отраслей права – гражданского, семейного, жилищного и т.д. Природоресурсное право имеет статус науки с включением его в номенклатуру специальностей на присвоение ученых степеней, утвержденных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ (ВАК РФ). Научная юридическая специальность 12.00.06 называется "Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право".
Проблема соотношения и взаимодействия отраслей природоресурсного и экологического права выглядит следующим образом.
Все природные ресурсы находятся во взаимодействии как друг с другом, так и со всей окружающей средой в целом. Однако использование природных ресурсов с позиций природоресурсного права имеет, главным образом, чисто хозяйственную цель (добыча, переработка, продажа), в то время как перед экологическим правом стоит иная задача – ограничить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности па окружающую среду, обезопасить ее от загрязнения и истощения.
Природоресурсное право регулирует отношения собственности на природные ресурсы, рационального их использования, предоставления и изъятия природного ресурса в пользование (аренду) гражданам и юридическим лицам и т.д. Данные отношения возникают между физическими и юридическими лицами (природопользователями) и органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.
Регулируя отношения собственности, природоресурсное право определяет порядок поиска, оценки, разведки, добычи природных ресурсов, создания коллекций объектов флоры и фауны в научных или культурно-ознакомительных целях. В ходе осуществления данной деятельности природопользователь обязан соблюдать нормы и правила, предусмотренные для ведения соответствующей деятельности (правила безопасного ведения горных работ, строительные нормы и правила, технические регламенты и т.д.), исполнять указания специально уполномоченных контролирующих органов. В то же время, отношения по охране природного ресурса в природоресурсном праве носят вторичный, производный характер.
Предметом же экологического права являются именно отношения по восстановлению надлежащего качества природных ресурсов и окружающей среды в целом, ее охране, нормированию неблагоприятного воздействия на них со стороны хозяйственной деятельности человека, изъятию природных комплексов из хозяйственного использования в целях их консервативной охраны в интересах настоящего и будущего поколений людей, защите права каждого на благоприятную окружающую среду.
Как видим, природоохранительные и природоресурсные правоотношения отражают две разные стороны взаимодействия системы "общество-природа".
По мнению Η. Т. Разгельдеева, различие природоресурсных и природоохранных отношений проявляется в изначальной затратности экологической деятельности и доходности природоресурсовой[6]. Поэтому оправдана высказанная Б. В. Ерофеевым позиция о том, что предметом экологического права являются общественные отношения по поводу не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей и свойств этих объектов, процессов, происходящих в них, а природоресурсное право сужает круг этих отношений до экономически значимых[7].
Однако не следует думать, что экологическое и природоресурсное право существуют параллельно и независимо друг от друга.
Безусловно, отношения по использованию и охране природного объекта тесно переплетены. Например, разрешение на сбросы (выбросы) вредных веществ означает, с одной стороны, использование ассимиляционного потенциала атмосферы для размещения в нем вредных веществ, и, одновременно, охрану атмосферного воздуха от загрязнения посредством установления лимитов и нормативов вредного воздействия. В то же время, эколого-правовой инструментарий охраны окружающей среды включает и определенные меры, не обязательно связанные с использованием природных ресурсов. Такими, например, являются экологический мониторинг или экологическое образование.
Предмет экологического и природоресурсного права совпадает в вопросах рационального использования природных ресурсов (например, требований по рациональному использованию земель, вод, недр и т.д.), хотя нормы, регулирующие охрану природных ресурсов (вод, лесов, недр и т.д.), содержатся не только в актах экологического права, но и в природоресурсных отраслях законодательства.
Таким образом, экологическое право – это самостоятельная отрасль российского права, представляющая собой совокупность основанных на эколого-правовых идеях правовых норм и правоотношений, складывающихся по поводу соблюдения экологических требований, нормативов и иных правил в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений людей.
Следует различать экологическое право как отрасль права, науку и учебную дисциплину.
Экологическое право как паука "представляет собой структурно организованное знание о системе эколого-правовых отношений, формах и методах формирования эколого-правового сознания и путях их совершенствования. В то же время, экологическое право включает в себя представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе отраслей юридической науки"[8].
В числе задач науки экологического права – исследование федерального и регионального экологического законодательства, муниципальных правовых актов, правоприменительной практики, истории формирования экологического законодательства, зарубежного опыта правового регулирования экологических отношений, проблем и перспектив международного сотрудничества государств в области охраны окружающей среды. Полученные знания и материалы могут использоваться для совершенствования механизма охраны окружающей среды в интересах общества и государства, настоящего и будущих поколений людей, а также для экологического просвещения, воспитания и образования.
Экологическое право как учебная дисциплина в соответствии с государственным стандартом является обязательным к изучению предметом для всех студентов юридических факультетов. Данная учебная дисциплина включает минимально необходимые сведения о правовом регулировании природоохранительных отношений. В связи с этим, учебный курс экологического права по объему более узок, чем отрасль права, и, тем более наука экологического права. Это обусловлено тем, что в предусмотренных государственным стандартом объемах учебного времени на изучение данной дисциплины невозможно в полном объеме рассмотреть все экологические нормативно-правовые акты (федеральные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты, международные документы, нормативно-правовые акты зарубежных государств), а также материалы теоретических исследований по отдельным дискуссионным проблемам.