Policy/Politics, многогранная артикуляция. Политические переменные публичного действия
Учет позиций и влияния политических акторов при проведении анализа публичной политики вызвал к жизни появление политических переменных для объяснения публичной политики.
О каких переменных идет речь? Речь идет о переменных, которые позволяют интегрировать политическое измерение в анализ публичной политики. К этим объяснительным (как их иногда называют) переменным аналитики относят:
• политические партии;
• выборы;
• общественное мнение;
• политическое лидерство.
Рассмотрим указанные переменные и их роль в осмыслении публичного действия, как такового, а также места и роли в нем высшего чиновничества.
Политические партии и публичная политика
Анализ объяснительной роли стороннической переменной основывается на анализе количественных показателей, на основании которых появляется возможность дать вполне определенную характеристику публичной политики, проводимой в стране. К числу таких показателей, например, могут быть отнесены следующие индикаторы:
• уровень публичных расходов;
• уровень социальных расходов;
• уровень налогов;
• уровень инфляции;
• уровень безработицы и т. д.
При этом, конечно же, при проведении анализа учитывается политическая ориентация правительства.
Как подчеркивает Клаус фон Бейме, такой подход вызвал три вида критики. Прежде всего, измерение политической переменной при помощи того, что мы называем партией, находящейся у власти, не позволяет учитывать другие элементы объяснения. К числу таких элементов, оказывающих существенное влияние на публичную политику, относятся, к примеру:
• структура институтов власти (которая определяет способность к действию правления);
• существование коалиции правящего большинства;
• позиция оппозиционных сил;
• контекст социально-экономического развития страны;
• роль групп интересов, с которыми, так или иначе, связаны политические партии (например, профсоюзы, если речь вести о социал-демократии).
Во-вторых, критика указывает на факт выхода из политической системы: количественные показатели, если ограничиваться только ими, не учитывают качественные показатели публичного действия. Опора только на такие показатели приводит к ограниченному пониманию публичной политики. Речь в данном случае идет о том, что при проведении анализа упор делается на макроэкономических показателях и показателях так называемой социальной поддержки.
Наконец, эмпирические данные не позволяют установить корреляцию между тем, что получается как характеристика на выходе из политической системы и правящей партией.
В других работах измерение политических переменных было осуществлено на основе учета состава правительства и типа демократии (мажоритарной или нет). На основе такого подхода были использованы новые индикаторы на выходе из политической системы. К ним относятся, например, число занятых в публичном секторе, а также их удельный вес в экономике.
Приватизация, сторонническая ориентация и состав правительства
Одной из важных характеристик публичной политики, проводившейся в ряде стран в течение последних двух-трех десятилетий, стала приватизация. Это в полной мере относится и к нашей стране, где ежегодно приватизируется немалое число государственных предприятий.
Как известно, одной из первых стран Европы, осуществившей масштабную приватизацию в годы правления М. Тэтчер, стала Великобритания. Если сравнить приватизацию публичных предприятий, проведенную в 1980-е гг., то отчетливо видны два основных результата. Так, по мнению аналитиков, приватизация, проведенная левым и правым правительствами, привела к разным результатам. Как свидетельствует статистика, правое правительство получила более высокие результаты. Это – первый результат.
Второй результат приватизации может быть охарактеризован следующим образом: чем больше партий в правящей коалиции, тем ниже результат приватизации. Такой результат является следствием влияния следующих факторов:
• умеренный характер в подходах партий центра, которые стремятся сохранить свое влияние в политической жизни и в правлении;
• эффект переполненности политической повестки в силу стремления каждой партии осуществить свои устремления и программные установки;
• эффект вето, исходящий из стремления каждой партии сохранить свое влияние на электорат.
В итоге при одинаковом экономическом контексте и сходной идеологической ориентации, вероятность приватизации сокращается с 75% до 25%, в зависимости от того, сколько партий образуют правящее большинство – одна или три.
И тем не менее такой достаточно развернутый анализ, не позволяет выявить в полной мере роль политических партий. В рассматриваемом нами подходе политическая партия не подвергается анализу с позиций взаимодействия. А это очень важный момент.
Взаимодействие, о котором идет речь, происходит во внешней для данной партии среде. И в этой среде партия неизбежно взаимодействует с другими партиями, с правительственными структурами, с законодательными собраниями, администрацией, группами интересов и т. д. Это внешнее для партии взаимодействие дополняется своеобразным внутренним взаимодействием, которое осуществляется на основе правил функционирования партий. Такой подход предполагает учет форм обмена между специализированными акторами публичной политики (экспертами, группами интересов, высшими чиновниками) и политическими акторами.
Взаимодействие между акторами – сторонниками политической партии и специализированными акторами в области жилищной политики
Анализ жилищной политики во Франции, проведенный Ф. Зипуном, ясно показывает взаимодействие экспертов и сторонников политических партий. Ф. Зиттун, в частности, показал обмен типа дар/задолженность между политическими акторами и специализированными акторами публичной политики.
Такой обмен наглядно проявляется в период выборов. Специализированные акторы предлагают меры, приводят аргументы и проводят необходимые исследования, которые политические акторы используют в рамках электорального соперничества для того, чтобы легитимизировать себя (на основе подтверждения своей партийной принадлежности), а также для того, чтобы показать свое отличие в данной области от других соперников в лице других политических партий.
В ходе этого электорального соперничества действует и то, что политологи назвали "задолженность". Эту задолженность данная политическая партия берет на себя. Она заключается в том, что в случае прихода к власти она (партия) обязуется выполнять требования, которые выдвигают специализированные акторы для укрепления своих позиций в обществе.
Это, как показал Ф. Зиттун, наглядно видно на примере жилищной политики. При этом он обращает внимание на то, что внутри группы специализированных акторов существуют два течения. Во-первых, – это сторонники интервенционизма, а во-вторых, есть немало в данной группе и сторонников либерализма.
Такое разделение ставит немало вопросов перед политическими партиями, если учесть, что во Франции, например, политические партии не имеют собственных экспертов в данной области. И это означает, что свой выбор политические партии в области жилищной политики основывают на своей приверженности к тому или иному течению.
В такой ситуации политические партии, вырабатывая свое отношение к жилищной политике, вынуждены встраивать тот или иной подход в свое общее видение публичной политики.