Перспективы развития системы экологического права
Как и другие отрасли права и законодательства России экологическое право и законодательство имеет свои противоречия, пробелы и проблемы, рассмотрение и устранение которых, а также проектирование перспектив и направлений совершенствования способствуют выработке концепции развития экологического права и законодательства.
К основным проблемам экологического права и законодательства можно отнести:
– соотношение "ярусов" экологического права и законодательства – международных норм, федерального, регионального законодательства, муниципальных и локальных нормативных правовых актов; разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований при максимальном приближении природопользования к физическим и юридическим лицам;
– инвентаризацию и уяснение иерархии действующих актов, выявление их излишней декларативности, недостаточной юридической насыщенности и полноты, пробелов при сопоставлении с другими звеньями и институтами российской правовой системы, определение эффективности актов и отдельных правовых норм;
– аккуратное, цивилизованное включение в природоохранное и особенно в природоресурсное законодательство гражданско-правовых норм, регулирующих имущественные отношения при владении, распоряжении и пользовании участками и объектами природных ресурсов.
Рассмотрение и решение этих и иных проблем, а также ликвидация пробелов и противоречий в экологическом праве и законодательстве будут способствовать его развитию и повышению его эффективности. Природоохранное право и законодательство, являющееся сердцевиной экологического права и законодательства, представляет собой уникальную и своеобразную многоуровневую модель. Этому есть несколько причин.
Многие экологические явления и связанные с ними общественные отношения не связаны с государственными границами и носят не только и не столько региональный, но общенациональный и даже нередко международный характер. К ним относятся мониторинг и обеспечение климата и миграции животного мира, борьба с парниковым эффектом, вызванным им потеплением и озоновыми дырами, с трансграничными загрязнениями водного и воздушного бассейнов, экологическими катастрофами и экологическими бедствиями.
Поэтому в этих сферах велико и все более возрастает значение международных договоров и соглашений, участницей многих из которых является Россия. Она должна отвечать перед международным сообществом за выполнение на всей ее территории взятых на себя природоохранных обязательств, в том числе перешедших к ней от бывшего СССР. Российская Федерация регулирует свои экологические отношения и со всеми сопредельными государствами, прежде всего со странами – участницами СНГ.
Так происходит и в других, зарубежных федеративных государствах. ФРГ, например, отвечая перед многочисленными европейскими соседями и ЕС за загрязнения, причиненные им ее составными частями – землями, усиливает законодательное регулирование и контроль охраны окружающей среды на федеральном уровне и обеспечивает централизованное экологическое управление.
Имплементация международных, включая европейские, экологических норм и стандартов в российское право и законодательство осуществляется постоянно и с трудом ввиду новизны проблем, отсталости и недостаточной технической оснащенности народного хозяйства, неисполняемости значительной части природоохранных предписаний, чему служит их некая декларативность и размытость.
Предусмотренные законодательством государственный экологический надзор и контроль рассредоточивались не только по нескольким федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, не только совмещались с функциями хозяйственного использования природных ресурсов и их управлением, но и передаются постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов РФ и органам местного самоуправления. Проводимая с 2004 г. административная реформа привела к разделению функций контроля и управления, обусловила создание федеральных служб контроля и надзора в области экологии и природопользования, агентств водных ресурсов, лесного хозяйства, недропользования.
С другой стороны, природный фактор жизнедеятельности человека носит конкретный региональный, бассейновый, местный характер, привязан к соответствующей территории проживания и жизнедеятельности народов, что определяет необходимость и возможность регулирования соответствующих экологических отношений на местном уровне и с учетом местной специфики. При этом необходим учет местных природных обстоятельств при регулировании водных, фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений. Осуществление экологического контроля и надзора на региональном и местном уровне способствует вовлечению в него населения, приближению к основным природопользователям – гражданам, конкретизации целей и методов правового регулирования.
Обсуждение и решение вопросов соотношения федерального, регионального и иных уровней законодательства в экологической сфере имеет весьма актуальный характер ввиду обострения природоохранных проблем, современного реформирования Федерации, вхождения России в мировое сообщество. Основные профессиональные научные работы об экологическом законодательстве, как правило, не обходят этой темы (фундаментальные работы на указанную тему выпущены с участием ИЗиСП в Воронежском (1996), Оренбургском (1998, 1999), Мордовском (2000, 2001), Удмуртском (2007), Московском (1998, 2001, 2007, 2010) государственных университетах). Каждый год не только актуализирует проблему, но и привносит в нее и ее решение новые факторы и обстоятельства[1].
В ст. 42 Конституции провозглашено право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением[2]. Надо признать, что эти конституционные положения не развиты и не конкретизированы в законодательстве, во многом оказались невостребованными ввиду пассивности населения в природоохранной сфере, и нереализованными, ввиду недостаточности соответствующих законов и подзаконных актов, отсутствия административной и судебной практики, научной непроработанности указанных эколого-правовых и конституционных институтов.
Большего распространения заслуживает практика принятия муниципальных, локальных подзаконных актов, направленных на неукоснительное и обязательное исполнение законодательных предписаний. Вместе с тем не все возникающие в обществе экологические конфликты можно и нужно решать с помощью правовых предписаний. Многие эксцессы в области охраны окружающей среды и природопользования следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, правил обычая, учитывающих требования добросовестности, разумности, справедливости, исторические, местные традиции. Иначе в нынешних условиях можно поощрить коррупцию, скатиться к полицейскому государству, пытающемуся с помощью правовых средств излишне регулировать детали, которые можно оставить для нижнего этажа правовой системы либо на усмотрение законопослушного правоприменителя.
Попытки размежевания законодательной компетенции в области охраны окружающей среды между Федерацией и ее субъектами и преодоления недостатков многоуровневой правовой системы предпринимаются во всех без исключения природоохранных и природоресурсных федеральных законах. Однако нередко экологические функции Федерации и ее субъектов отображаются одними и теми же понятиями, терминами и словами, по-видимому в надежде на последующую практику и исправление положения соглашениями и договорами между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Однако последние, как правило, положение не исправляли и лишь усугубляли безответственность и неуправляемость делом охраны природы.
Подобный подход был распространен в 1990-е гг. при принятии природоресурсных федеральных законов под влиянием эйфории конца административной системы и расцвета демократии. Он привел к ослаблению ответственности за охрану окружающей среды и рациональное природопользование, потере управляемости охраной природных ресурсов и еще большему отчуждению их от народа. К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом ФЗ об охране окружающей среды, где в ст. 5 и 6 разграничиваются полномочия органов исполнительной власти РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. К ведению и тех и других относятся: организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды; экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Понятно, что и Федерация, и ее субъекты обязаны этим заниматься, но как? В какой мере? Какими способами? Без ответа на эти и иные подобные конкретные вопросы эти важнейшие, вызывающие многочисленные споры, в том числе экономического характера, проблемы останутся без окончательного решения, как это и оказывалось до последнего времени[3].