Пенсионная реформа

В пенсионной системе Российской Федерации за последние 10 лет были достигнуты значительные результаты.

• Установлен гарантированный минимальный уровень материального обеспечения пенсионера, не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ.

• Восстановлены пенсионные права, приобретенные в советское время (проведена валоризация).

• Права будущих пенсионеров формируются с тенденцией достижения уровня международных норм.

• Повышены средние размеры трудовой пенсии, происходит ее постоянная индексация. Средний размер трудовой пенсии по старости в 2012 г. составил 9706 руб. Это больше, чем в 2002 г., в 6,5 раза в номинальном исчислении и в 2,8 раза в реальном. За 2008–2012 гг. средняя пенсия номинально выросла в 2,9 раза, в реальном выражении – на 88,6%. Соотношение трудовой пенсии по старости к прожиточному минимуму пенсионера увеличилось со 108,4% в 2002 г. до 181,1% в 2012 г. Размеры трудовых пенсий индексируются два раза в год: с 1 февраля – на рост потребительских цен и с 1 апреля – на разницу между годовым индексом роста среднемесячной заработной платы в РФ и коэффициентом произведенной индексации на инфляцию. С 2015 г. фиксированный базовый размер трудовой пенсии будет индексироваться с учетом темпов роста прожиточного минимума пенсионера (ПМП) за предыдущий год, страховая часть – по действующему законодательству.

Повышение пенсий 1 апреля 2013 г. коснулось 37,4 млн чел., получающих трудовые пенсии, и 2,9 млн получателей социальных пенсий. В итоге индексации средний размер трудовой пенсии повысился до 10 236 руб., трудовой пенсии по старости – до 10 645 руб., пенсии по инвалидности – до 6651 руб. и пенсии по случаю потери кормильца – до 6550 руб. Средний размер трудовой пенсии в 2014 г. составит 11 144 руб., а в 2016 г. – более 13 200 руб.

Важной характеристикой качественного уровня пенсионного обеспечения является соотношение средней пенсии и средней заработной платы, выражаемое коэффициентом замещения. Это эквивалент замещения пенсионных прав. Еще в 1933 г. Международная организация труда (МОТ) рекомендовала учитывать стоимость жизни при установлении размера пенсий. К 1952 г. Конвенцией МОТ^[1] выработан международный стандарт достаточного уровня пенсии как минимально возможный коэффициент – не менее 40% уровня обеспечения гражданина в трудоспособный период. Согласно Европейскому кодексу социального обеспечения и в соответствии с рекомендацией МОТ 1967 г. № 131 повышенные стандарты предусматривают компенсацию не менее 55% заработка при наличии 40-летнего стажа.

В странах Западной Европы коэффициент замещения утраченного заработка трудовой пенсией в среднем равен 56%, от 37% в Великобритании до 102% в Люксембурге. В США и Канаде коэффициент превышает 40%, во Франции, Швейцарии – более 50%, в Швеции и Италии – более 60%, в Австрии, Дании, странах Бенилюкс – более 70%.

Коэффициент замещения в РФ в 1990 г. был равен 37%, затем стал падать. После 2008 г. благодаря значительному росту пенсий и проведению валоризации пенсионных прав коэффициент снова увеличился, составив в 2012 г. 36,8%. Это ниже рекомендуемого международными стандартами уровня. Динамика коэффициента видна на рис. 6.9.

Рис. 6.9. Динамика коэффициента замещения, %

Проблемы финансового обеспечения пенсионирования определяются решением демографических и социальных проблем. Это проблемы не являются специфическими, свойственными только России. Они общие для глобальной экономики. Главная из них – это рост продолжительности жизни и старение население Земли. По прогнозам ООН и Всемирной организации здравоохранения, через 20 лет людей в возрасте старше 65 лет будет вдвое больше: 1 млрд чел., а к 2050 г. в мире будет 2 млрд людей старше 60 лет. К 2030 г. в Западной Европе пожилым будет каждый четвертый житель, в Северной Америке – каждый пятый. В Китае и Индии население старше 65 лет удвоится и достигнет 16% общей численности населения страны, в Индии – 8,5%, в России –18%.

В Российской Федерации сейчас на 76 млн экономически активных граждан приходится 40 млн пенсионеров, или 28% всего населения страны. Если в 1970-е годы на одного пенсионера приходилось четверо работающих, сегодня – трое, то к 2020 г. будет один пенсионер на двоих работников.

По экспертной оценке, численность работоспособного населения к 2030 г. сократится на 10 млн чел., а к 2050 г. – на 25 млн чел. На 100 граждан в трудоспособном возрасте будет приходиться уже порядка 80 пенсионеров. Реализуется так называемая дилемма 4–2–1: одному работающему человеку придется содержать четырех дедушек и бабушек, двоих родителей и одного ребенка.

Изменение пропорции между занятыми и пенсионерами вследствие увеличения продолжительности жизни приводит к неуклонному росту нагрузки на работающих и на пенсионный бюджет. Расходы бюджетной системы на пенсии сейчас достигают 8,7% ВВП, что несколько выше показателя по странам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) – 7,1% ВВП. По прогнозам Merrill Lynch, к 2050 г. пенсионные расходы увеличатся вдвое –до 18% ВВП. Совокупные расходы, связанные со старением населения, т.е. включая и расходы на здравоохранение, вырастут к тому времени с нынешних 13 до 25,5%^[2]. Между тем плательщиков страховых взносов сейчас лишь на 40% больше, чем получателей пенсий. Потребности Пенсионного фонда обеспечиваются страховыми взносами работодателей меньше чем наполовину; остальные расходы несет федеральный бюджет. Если не изменить государственную политику, трансферт из федерального бюджета в пенсионную систему до 2030 г. будет превышать 2% ВВП.

Безусловно, старение населения и финансовые проблемы пенсионного бюджета не являются фатальными. Но в России, помимо демографического фактора, на несбалансированность ресурсов и потребностей в пенсионном обеспечении влияет комплекс макроэкономических причин: неблагоприятная динамика ВВП, соотношения производительности труда и заработной платы, инфляции, структуры занятости; значительные объемы скрытых заработков; высокая доля досрочных пенсий. В неблагоприятных инерционных условиях, при абстрагировании от макроэкономических и внутренних проблем невозможно будет поддерживать социально приемлемый уровень пенсий. К 2030 г. средний размер трудовой пенсии по старости не достигнет 2,5 прожиточного минимума пенсионера, а коэффициент замещения трудовой пенсией по старости утраченного заработка упадет до 24,9%.

Такая ситуация недопустима. Для снятия финансового напряжения пенсионной системы предлагалось повышение пенсионного возраста^[3]. Последний раз пенсионный возраст повышался в 1932 г. За это время нагрузка в виде пенсионеров на одного работника выросла в пять раз. Сейчас, как известно, пенсионный возраст составляет 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин.

Главным аргументом его повышения является рост средней продолжительности жизни: в 2012 г. она составила 70,2 года, к 2020 г. достигнет 71,4 года, к 2030 г. – 73,7 года. Средний фактический возраст назначения пенсии для мужчин составляет 57 лет, для женщин – 53 года. Средняя ожидаемая продолжительность жизни мужчин на пенсии составляет 13–14 лет, женщины живут после ухода на пенсию в среднем 20–25 лет. Средний период выплаты уже назначенной пенсии составит в 2015 г. 21,4 года, в 2020 г. – 23,3 года, в 2030 г. – 25,2 года. Действительно, ориентируясь на зарубежный опыт, пенсионный возраст следовало бы повысить. В сравнении с западными странами пенсионный возраст в России несколько ниже: в среднем в странах, входящих в ОЭСР, пенсионный возраст составляет 63,5 года. Позже за рубежом и выходят на пенсию. В 2008 г. средний возраст выхода на пенсию в странах Евросоюза составлял 61,4 года, в США – 65 лет, в Японии – 70 лет.

Однако следует учитывать более высокий уровень жизни и ее продолжительность на Западе, успехи в медицине. По социологическим оценкам, 88% россиян против повышения пенсионного возраста. С увеличением пенсионного возраста растет и период уплаты страховых взносов, следовательно, и расходы на выплаты пенсионерам – в размере большем, чем экономия пенсионной системы от среднего срока выплат "старого" размера пенсии. Неочевиден и эффект. При увеличении с 2012 г. пенсионного возраста до 65 лет для мужчин и женщин с шагом полгода экономия для ПФР за год составила бы не более 100 млрд руб. в год и только до 2020 г. А далее начал бы постепенно нарастать дефицит пенсионной системы и к 2030 г. достиг бы 2,85 трлн руб.

Комплексное и развернутое решение экономических, финансовых и демографических проблем предложено в принятой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации^[4]. Ее горизонт простирается до 2030 г.

В соответствии со Стратегией основными целями развития пенсионной системы являются гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения и обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы. Более конкретные цели таковы:

• повышение адресности социальных расходов на выплату пенсий и иных социальных выплат;

• поддержание приемлемого уровня страховой нагрузки для субъектов экономической деятельности;

• развитие трехуровневой пенсионной системы для групп с разными доходами (для средне- и высокодоходных категорий – с опорой на добровольное пенсионное страхование и негосударственное пенсионное обеспечение);

• повышение эффективности накопительной составляющей пенсионной системы;

• ежегодное повышение размера пенсий в целях повышения уровня пенсионного обеспечения лиц пожилого возраста.

При осуществлении пенсионной реформы встает вопрос о выборе типа пенсионной системы. Два основных типа, применяемых в мировой практике, – распределительная и накопительная – имеют и достоинства, и недостатки. Распределительная система (pay-as-you-go system) основана на экономико-этическом принципе межпоколенческой солидарности: работающие граждане путем обязательных платежей формируют пенсии предшествующему поколению, т.е. нынешним пенсионерам. Распределительная система родилась в Германии времен Отто фон Бисмарка (1889), была введена в Великобритании в 1908 г. Ллойд Джорджем и далее широко распространилась по миру. Форма аккумуляции средств в такой системе – взносы работодателей и самих работающих. Защита пенсий осуществляется путем постоянной индексации.

Достоинством распределительной системы являются ее социальная понятность, простота, предсказуемость. Однако, будучи созданными в благоприятные в демографическом отношении 50–70-е гг. XX в., распределительные системы стали сильно уязвимыми к старению населения. Дефицит финансирования государство пытается преодолевать путем роста тарифов, увеличения пенсионного возраста, ограничения досрочного выхода на пенсию и иными мотивациями населения к продлению экономически активного статуса.

Накопительная модель (funded system) предполагает создание денежного фонда работающими гражданами. Часть его расходуется на текущие пенсии, а вторая часть инвестируется для выплаты будущих пенсий, размер которых зависит от стажа, заработка и страховых взносов.

Накопительная система может быть обязательной накопительной и добровольной накопительной. Добровольная накопительная система действует в девяти странах (Польша, Румыния, Турция, Словакия, страны Балтии и пр.), обязательная накопительная – в 11 странах (Австралия, Нидерланды, Чили и пр.). В России действует накопительная модель в виде обязательного накопительного пенсионного страхования в комбинации с добровольным накоплением.

Аргументами в пользу накопительной системы являются ее устойчивость к демографическим колебаниям, эффект позитивного использования длинных пенсионных накоплений в экономике, импульс к развитию фондового рынка, росту финансовой ответственности и финансовой грамотности граждан. Главным недостатком накопительной системы являются риски, возникающие при инвестировании и делающие непредсказуемым исход инвестирования и, следовательно, размер будущей пенсии. В периоды кризиса резко снижается стоимость инвестиционных активов НПФ и управляющих компаний. На пике кризиса, в 2008 г., стоимость активов пенсионных фондов стран ОЭСР упала на 19% (3,5 трлн долл.).

В мире в целом преобладают распределительные системы. Из 58 обследованных МОТ стран их применяют 44 страны. Доля распределительных систем в пенсионных выплатах в среднем по ОЭСР составляет 68%, доля обязательных накопительных систем – 19%, добровольных накопительных –13%. Однако в развитых странах преобладает симбиотический тип системы – комбинированная модель. В США, Великобритании, Канаде, Германии, Италии, Франции сосуществуют частная добровольная накопительная и государственная распределительная системы. Такие системы из двух уровней более устойчивы.

В ходе реформы пенсионирования в России также происходит переход к доминированию распределительной, т.е. солидарной, пенсионной системы. Это обусловлено недостаточной эффективностью института накопительной части. Накопительная система в России не смогла обеспечить гарантий сохранности и возвратности пенсионных накоплений. Стимулы к добровольному накоплению были слабыми, пенсионные накопления оказались реально обесцененными. С 2004 г. средняя доходность накоплений составила около 7% при средней инфляции 10%, в то время как среднегодовая индексация трудовой пенсии составила около 15%. Средний размер накоплений, которые в 2012 г. получили 3,7 тыс. чел., – всего 581,6 руб.

Невысокая емкость фондового рынка и нехватка инструментов инвестирования привели к росту рыночных рисков. Ситуацию усугубили неэффективные контроль, управление и регулирование, высокие административные издержки накопительной системы.

Для снижения этих рисков и с учетом финансового состояния бюджета ПФР часть тарифа страховых взносов перенаправлена из накопительной части в распределительную. При этом застрахованным лицам по специальному волеизъявлению предоставляется возможность сохранить накопительный компонент и право выбора формирования средств пенсионных

накоплений в негосударственном пенсионном фонде или управляющей компании в размере 6% тарифа страховых взносов на накопительную составляющую пенсионной системы. Таким образом, произойдет постепенное врастание, трансформация накопительной системы в систему добровольного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения.

Реформированная пенсионная система, вводимая с 2015 г., в основе имеет трехуровневую страховую модель (рис. 6.10). Базисом станет солидарная распределительная система, гарантированная и застрахованная государством. Ее будут дополнять надстройки в виде корпоративных и добровольных систем.

Рис. 6.10. Перспективная модель пенсионной системы России

На первом (солидарном, распределительном) уровне пенсионные выплаты будут зависеть от заработка и в большой степени – от стажа. Распределительную систему будут дополнять добровольные элементы: в корпоративной части формируются дополнительные пенсионные права путем отраслевых соглашений и коллективных договоров; в индивидуальной части гражданин имеет права на пенсионные накопления в любых финансовых институтах – в НПФ, в кредитных и страховых организациях. Пенсионная система разделится на два сегмента: полностью страховой сегмент под ответственностью государства и накопительно-страховой с собственной ответственностью.

В новой системе трудовая (государственная) пенсия делится на базовую, страховую и накопительную части.

В 2013 г. утверждены принципиально новая система расчета пенсионных прав в страховой системе (система баллов) и новая пенсионная формула.