Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством

Поскольку органы местного самоуправления действуют на государственной территории на основании законодательства, исходящего от государства, решают наряду со своими полномочиями государственные задачи в рамках наделения их отдельными государственными полномочиями, то государство заинтересовано в установлении ответственности указанных органов не только перед населением, но и перед собой. Такая ответственность должна рассматриваться и как государственная гарантия обеспечения прав граждан в области местного самоуправления. Видами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством являются отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, роспуск представительного органа местного самоуправления.

Субъектами ответственности перед государством являются: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; глава местной администрации. Сама местная администрация не может быть привлечена к ответственности перед государством, поскольку она является невыборным органом местного самоуправления.

Закон выделяет два основания для наступления данного вида ответственности: 1) нарушение органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования (перечень названных актов является исчерпывающим); 2) ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Если более конкретно анализировать основания наступления ответственности перед государством, то следует отметить, что общими основаниями для представительного органа, главы муниципального образования и главы местной администрации является принятие (издание) нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования.

Для главы муниципального образования, равно как и для главы местной администрации, ответственность перед государством наступает еще и в случае совершения указанным должностным лицом действий, в том числе издания им ненормативного правового акта, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Любое из указанных оснований должно быть подтверждено в судебном порядке. Что касается издания или принятия нормативного правового акта, то после признания его судом незаконным представительному органу дается три месяца, а должностным лицам – два месяца на приведение данного акта в соответствие с законодательством. Однако суд вправе сократить либо увеличить указанный срок. Если представительный орган либо должностные лица не приняли никаких мер по приведению нормативного акта в соответствие законодательству, то названный факт бездействия устанавливается вновь в судебном порядке. И только в течение месяца после вступления в силу последнего решения суда высшее должностное лицо субъекта РФ вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Если должностное лицо не предприняло действий по приведению на соответствие законодательству своих нормативных актов, то высшее должностное лицо субъекта РФ самостоятельно издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. При этом срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования, а также правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации могут быть обжалованы в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу закона либо опубликования правового акта об отрешении. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В целях усиления ответственности представительного органа, а также пресечения возможных срывов заседаний федеральный законодатель установил следующую норму. Если действующий либо вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, то высшее должностное лицо субъекта РФ вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске этого представительного органа муниципального образования. Факт непроведения заседания должен быть установлен соответствующим судом. Высшее должностное лицо субъекта РФ должно внести проект закона в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт.

В данном случае возникает спор о том, не является ли такая реализация норм об ответственности местных органов власти перед государством вмешательством в самостоятельность местного самоуправления. КС РФ сформулировал правовую позицию по этому вопросу в Постановлении от 16.10.1997 № 14-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ . По мнению КС РФ, возможность досрочного прекращения полномочий – один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Указанная процедура, в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), может применяться, если включает следующие элементы принципиального характера: наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры; наделение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда. Досрочное прекращение полномочий – при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, – само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Практике известны случаи привлечения некоторых должностных лиц к такому виду ответственности и лишения их полномочий. Причем в случае нарушения законодательства отстраненное должностное лицо впоследствии может быть привлечено и к уголовной ответственности.

Видом ответственности глав муниципальных образований перед государством, а также перед населением в лице представительного органа муниципального образования является удаление главы муниципального образования в отставку.

Основаниями для удаления главы в отставку являются: 1) его решения, действия (бездействие), повлекшие просроченную задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенную в порядке, установленном БК, превышающую 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченную задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающую 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований; 2) его решения, действия (бездействие), повлекшие при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам допущение нецелевого расходования бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов; 3) неисполнение им в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ; 4) неудовлетворительная оценка его деятельности представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд; 5) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Инициаторами удаления главы в отставку являются депутаты представительного органа муниципального образования либо высшее должностное лицо субъекта РФ. Инициатива депутатов должна быть выдвинута не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Такая инициатива оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы должен быть поставлен в известность не только глава муниципального образования, но и высшее должностное лицо субъекта РФ. Они должны быть уведомлены не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган.

При рассмотрении инициативы депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку учитывается мнение по этому вопросу высшего должностного лица субъекта РФ. Если же основаниями отставки являются первые два из выше указанных, то решение об удалении главы в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ.

Инициатива об удалении главы в отставку, исходящая от высшего должностного лица субъекта РФ, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения последнего. Рассмотрение инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

Если глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, то заседание, на котором рассматривается вопрос об удалении главы в отставку, проходит под председательством депутата представительного органа, уполномоченного на это решением представительного органа.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа. Указанное решение подписывается председателем представительного органа муниципального образования. Если же в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа, то решение об удалении главы в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа. Указанное решение подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

При рассмотрении и принятии представительным органом решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:

1) заблаговременное получение главой уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта РФ и с проектом решения представительного органа об удалении главы в отставку;

2) предоставление главе возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Если же глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа, то он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение, которое подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с решением представительного органа.

Если инициатива депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом, то вопрос об удалении главы в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа, на котором рассматривался указанный вопрос.

Удаление избранного населением главы муниципального образования в отставку влечет назначение и проведение досрочных выборов главы. КС РФ в Постановлении от 27.06.2013 № 15-П указал, что такие выборы не должны нарушать право удаленного в отставку главы на судебное обжалование его удаления. Выборы не могут назначаться до разрешения судом вопроса о законности названного удаления. С учетом этого КС РФ предписал внести изменения в федеральное законодательство, обеспечивающие максимально возможное сокращение сроков судебного обжалования решения об удалении главы в отставку и незамедлительное рассмотрение судом дела о проверке его законности.