Оценка государственных программ: типы оценок и методика проведения программной оценки

Оценка программ это аналитическая процедура, предназначенная для измерения прямых эффектов, результативности и долгосрочных последствий реализации государственных программ, отраслевых политик, оценки воздействия, а также программ развития, проектов некоммерческого сектора, корпоративных программ.

В ходе оценки программ решаются следующие задачи:

— выработка прогнозов возможных последствий, результатов реализации государственной программы, воздействия законопроекта (на этапе разработки);

обеспечение обратной связи с теми категориями населения, для кого программы собственно разрабатываются;

— оценка степени достижения намеченных целей;

— оценка того, как и в какой мере наблюдаемые изменения связаны с проведенными мероприятиями программы;

— предоставление в распоряжение заказчика дополнительной информации, доказательств и аргументов для усиления политической поддержки данной программы.

В современных условиях за рубежом оценка — это уже сложившаяся индустрия на специфическом рынке услуг, расширение которого связано со специализацией компаний, с профилизацией научных департаментов, образовательных программ, развитием профессиональных журналов, национальных и международных ассоциаций, которые создали соответствующие стандарты оценки.

Сейчас в мире насчитывается более 60 профессиональных сообществ, которые работают в сфере оценки. Их количество и численность их членов продолжают с каждым годом увеличиваться. К числу этих национальных профессиональных сообществ относятся ассоциации по оцениванию в США, Германии, Швейцарии; общества по оцениванию в Великобритании и Франции. Существуют международные организации: Европейское общество по оцениванию, Международная сеть "Оценка программ" (СНГ, с 2000 г.), Австрало-Азиатское общество оценки, Африканская ассоциация по оценке; Латино-Американская и Карибская сети по оценке; Международная организация по сотрудничеству в области оценки (ЮСЕ); Международная ассоциация оценки развития.

Благодаря их деятельности были разработаны многочисленные стандарты оценивания, к числу которых, например, можно отнести:

— Program Evaluation Standards Объединенного комитета по оцениванию в образовании (США, 2007);

— Guiding Principles for Evaluators Американской ассоциации по оцениванию (2004);

— Evaluations-Standards Германского Общества по оцениванию (2004);

— Evaluations-Standards Швейцарского Общества по оцениванию (2000);

— Good Practice Guidelines Общества по оцениванию Великобритании (2003);

— La Charte de l'Evaluation Общества по оцениванию Франции (2006);

— Принципы оценки Международной сети "Оценка программ" (2000). Выделим основные типологии оценивания:

1) логически-функциональная типология:

— предварительное (прогнозное) оценивание;

— определение "оцениваемости" программы;

— сопровождающее оценивание (мониторинг);

— итоговое (суммирующее) оценивание;

— мета-оценивание (оценка проведенных исследований в конкретном секторе);

2) типология по исполнителю работ:

— академические оценочные исследования;

— коммерческие оценочные исследования;

3) типология по способу организации оценки:

— внутреннее оценивание;

— самооценивание;

— внешнее оценивание.

Внутреннее оценивание и самооценивание: субъектами внутреннего оценивания являются сотрудники диагностируемой организации, не принимающие участие в программе; в свою очередь, субъектами самооценивания являются непосредственно участники программы.

Внешнее оценивание инициируется решением независимых деятелей и (или) проводится сторонними наблюдателями (чаще всего экспертами или специально созданными комиссиями), что обеспечивает большую объективность результатов, хотя и требует значительных временных затрат, поскольку обычно предполагает больший объем работ по сравнению с внутренним оцениванием и самооцениванием.

Привлечение независимых экспертов считается более надежным, однако на практике не все страны используют внешнее оценивание для оценки государственной политики и программ на рынке труда. В основном оценку проводят агентства, которые находятся в непосредственном подчинении у министерств.

Практические этапы;

1) договориться с сопричастными лицами о целях и выгодах оценивания;

2) уточнить объект оценки, условия проведения и постановку вопроса;

3) составить план и методический дизайн исследования;

4) осуществить сбор, ввод и измерения релевантных данных;

5) сделать выводы и интерпретировать их;

6) направить заказчику предварительный вариант отчета для комментариев;

7) подготовить финальный вариант отчета с предложениями о применении результатов оценки.

Методологические сложности оценивания:

• трудности в определении целей, особенно вследствие того, что мероприятия реформ проводятся, как правило, не по отдельности;

• трудности в переводе целей в измеримые показатели;

• сложности в получении достоверных эмпирических данных для описания показателей: чем более значим показатель, тем сложнее получить данные;

• чем отдаленнее цель, тем сложнее придать показателям конкретную форму;

• сложность прогнозирования побочных эффектов и непреднамеренных последствий.

Для преодоления этих сложностей используются следующие ходы:

— оценка с опорой на факты (сопровождающий мониторинг);

— использование смешанных методов (количественные, качественные, статистические, анализ издержек-выгод и т.д.);

— формирование исследовательской команды из представителей различных секторов (экономисты, социологи, политологи, отраслевые эксперты);

— адаптация лучшего иностранного опыта к местным реалиям (бенч-маркинг).

В результате анализа практической работы по формированию и реализации социальных программ просматриваются следующие отрицательные тенденции.

1. Решения и поручения по разработке новых и тенденции действующих программ часто не увязываются с реальными возможностями их финансирования. Число утвержденных программ неуклонно растет, в результате чего утрачиваются основной смысл программно-целевого подхода концентрации ресурсов на ограниченном круге наиболее приоритетных направлений и достижение ощутимых результатов в заданные сроки.

2. Федеральный бюджет рассматривается государственными заказчиками федеральных целевых программ прежде всего как источник безвозвратного финансирования. Несмотря на явно недостаточное финансирование и, следовательно, невозможность достижения целей программ в установленные сроки, государственные заказчики ни разу не ставили вопроса о прекращении реализации программ или о кардинальном пересмотре их целей и задач.

3. Заказчики программ недостаточно занимаются привлечением внебюджетных источников финансирования и средств бюджетов субъектов РФ, недопустимо сужая при этом финансовую базу, принятую при утверждении федеральных целевых программ и обеспечивающую реализацию программных мероприятий.

4. Недофинансирование социальных программ нарушает комплексность реализации программных мероприятий, затягивает сроки достижения целей и задач программы, так как финансируются только отдельные инвестиционные проекты и научные работы. В конечном счете снижается эффективность программно-целевых методов в решении социально-экономических проблем.

5. Продолжается практика разработки и утверждения социальных программ, имеющих близкие или совпадающие цели, задачи и программные мероприятия, одного и того же государственного заказчика.

6. Лавинообразно увеличивается количество программ социально-экономического развития регионов, решающих отдельные, частные вопросы развития районов и даже небольших городов, но имеющих высокий статус федеральной целевой программы.

7. Слабый контроль за ходом реализации программ со стороны государственных заказчиков, отсутствие государственной статистической отчетности, что способствовало бы снижению эффективности расходования выделяемых бюджетных средств и их распылению.

Эти недостатки не позволили реализовать в полном объеме программные мероприятия по многим социальным программам, существующим в стране.

Итак, оценка — важнейший и необходимый этап планирования и реализации программ. За рубежом оценочные процедуры вошли в практику и стали обязательными, в нашей стране формирование института оценивания лишь начинается. При этом культура управления актуализирует внимание как на самих оценках, так и на процедуре их публичного ознакомления.