Особые формы содействия развитию территорий (моногорода, ЗАТО, наукограды)
Во многих странах мира существуют населенные пункты – моногорода, которые сформировались вокруг предприятия или группы предприятий, связанных единой технологической цепочкой. Н. В. Зубаревич отмечает, что моногорода как явление типичны для индустриального этапа развития многих стран, особенно на ранних стадиях, но в России процесс их формирования стал особенно масштабным из-за плановой экономики, существовавшей в СССР[1]. Жизнь и благополучие жителей таких городов и сельских поселений напрямую зависит от успешности и конкурентоспособности градообразующего предприятия.
По официальным данным, представленным Минрегионом России, на 1 января 2010 г. в стране насчитывалось 335 моногородов. Однако в российском законодательстве нет четкого определения, что такое "моногород". Одно из определений: моногород – поселение, организации и жители которого не способны своими силами компенсировать риски внешней экономической среды, исключающие возможность устойчивого развития этого населенного пункта[2]. Из этого определения следует, что моногорода могут сталкиваться с проблемами, с которыми не в состоянии справиться самостоятельно. Эти проблемы встают в те моменты, когда предприятие теряет рентабельность, банкротится или становится неконкурентоспособным в силу изменений структуры и потребностей рынка, как мирового, так и внутреннего.
Большинство моногородов в России производят продукцию с низкой степенью переработки, мировые цены на которую характеризуются высокой волатильностью. Это крупнейшие предприятия черной и цветной металлургии, оборонной и химической промышленности, топливно-энергетического комплекса. Есть также моногорода с крупнейшими машиностроительными заводами. В периоды экономического роста цены на сырье растут, за счет чего моногорода существенно улучшают свое положение. Но когда начавшееся в 2008 г. замедление темпов роста мировой экономики привело к падению мировых цен на сырьевые товары, это вызвало серьезное сокращение притока доходов в моногорода[2].
Оставление проблемы моногородов без внимания в период благополучия в экономике приводит к ее обострению сразу в ряде регионов в кризисные периоды, как это было при глобальном экономическом кризисе 2008–2009 гг. Например, в г. Пикалево летом 2009 г. произошли серьезные социальные волнения, вызванные остановкой производства на трех крупнейших предприятиях города – "Пикалевский глиноземный завод", "Пикалевский цемент" и "Метахим", которые связаны единой технологической цепью. С предприятий было уволено более 1000 чел., многим не выплачивали зарплату. На несколько месяцев из-за долгов предприятий в городе были отключены электричество и горячая вода. Жители в знак протеста собирали многотысячные митинги, врывались в здание мэрии города и перекрывали федеральную трассу Новая Ладога – Вологда. Ситуацию удалось разрешить только после вмешательства премьер-министра РФ, вице-премьера, главы Минрегиона России и других высокопоставленных чиновников федерального и регионального уровня.
Помимо социальных проблем, ухудшение положения в моногородах может оказать негативное влияние на экономику страны в целом, поэтому ищутся пути усиления стабильности ситуации в моногородах. Основные направления изменений сводятся к поиску возможности диверсификации экономики этих городов. Трудности перестройки их экономики во многом связаны с социальными проблемами. История моногорода почти всегда неразрывно связана с биографиями большинства его жителей. Людям зачастую тяжело перестраивать весь свой образ жизни, получать другую специальность, покидать насиженное место.
Реагируя на обострение проблем моногородов в процессе глобального кризиса 2008–2009 гг., Минрегион России создал Межведомственную рабочую группу по вопросам снижения негативного воздействия финансового кризиса на социально- экономическое развитие моногородов в субъектах РФ. Рабочей группой были сформулированы и одобрены следующие критерии отнесения населенных пунктов к категории монопрофильных:
1) наличие предприятия или нескольких предприятий, осуществляющих деятельность в рамках единого производственнотехнологического процесса, на котором занято на основной работе более 25% экономически активного населения;
2) наличие в населенном пункте предприятия или нескольких предприятий, осуществляющих деятельность в рамках единого производственно-технологического процесса, на долю которых приходится более 50% объема промышленного производства[4].
Кроме того, в качестве дополнительного критерия была предложена доля налогов и сборов, поступающих в бюджет муниципального образования от профильного предприятия или группы предприятий. Если она составляет не менее 20% всех налогов и сборов населенного пункта, то его можно признать моногородом.
Минрегионом России был запущен процесс создания механизма федеральной поддержки монопрофильных муниципальных образований, в основу которого положена разработка комплексных инвестиционных планов модернизации моногородов (КИП). Данная методика не только позволяет оценить положение и перспективы развития моногорода, но и, что самое главное, является системой критериев оценки предлагаемых проектов и программ[5]. Очевидно, что нельзя разработать один КИП и потом адаптировать его иод каждый моногород. При разработке программ развития моногородов необходимо учитывать не только сегодняшнюю ситуацию, но и историю возникновения самого моногорода, уже сложившиеся неразрывные связи, географическое положение, перспективы развития в будущем наиболее значимых для города отраслей, потенциал самого города и многое другое. При этом выявляются перспективы развития города и возможности изменения направленности и перепрофилирования градообразующих предприятий[6].
Приказом Минрегиона России от 05.10.2012 № 459 создана Межведомственная рабочая группа по формированию типовых инвестиционных проектов в монопрофильных муниципальных образованиях. Задачами Межведомственной рабочей группы являются выработка предложений по привлечению инвестиций в целях реализации проектов, не связанных с градообразующим предприятием, в монопрофильных муниципальных образованиях и контроль исполнения принятых инвестиционных решений. Также создан открытый портал "Банк инвестиционных проектов, реализуемых в монопрофильных муниципальных образованиях"[7].
В настоящее время на официальном сайте Министерства размещены 13 отобранных типовых инвестиционных проектов, которые могут быть реализованы в монопрофильных муниципальных образованиях[8].
Во многом похожи на моногорода, но имеют свою специфику закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Они формируются в пределах населенных пунктов, где расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты. Для ЗАТО устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
В настоящее время в Российской Федерации функционируют около 50 ЗАТО, находящихся в подчинении стратегических федеральных ведомств (Росатом, Роскосмос, Министерство обороны РФ и т.д.). В ЗАТО проживает более 1% населения, или каждый сотый россиянин. В большинстве своем современные ЗАТО были созданы в 1950-х гг.
За несколько десятилетий существования ЗАТО в условиях плановой экономики в них была сформирована особая система образования и соцкультбыта. В СССР была поставлена задача обеспечить специалистов всей необходимой инфраструктурой, чтобы ничто не отвлекало их от решения глобальных проблем. Поэтому для ЗАТО существовали особые нормативы по детским садам, спортивным сооружениям, школам и другим важным для быта учреждениям[9]. В современной России федеральные трансферты на ОГЛАВЛЕНИЕ ЗАТО долгое время шли напрямую, и лишь недавно ЗАТО получили статус муниципалитетов и включились в систему местного самоуправления.
В современных российских рыночных условиях поддерживать искусственно благополучие в отдельно взятых территориальных образованиях не получается, тем более что первоначальное значение, как правило, оборонное, этих моногородов зачастую утрачено. В то же время в связи с исторической спецификой создания и развития этих городов интеллектуальный, образовательный и культурный уровень их жителей достаточно высок. Знания и опыт, накопленные специалистами, должны получить какое-то применение в современной экономике. Поэтому для выработки стратегии развития ЗАТО необходимо искать альтернативные первоначальной идее каждого города направления. Например, для Сарова, одного из 10 закрытых городов Росатома, администрацией города были предложены следующие основные направления[10]:
– город науки;
– инновационный кластер;
– университетский центр;
– центр духовности.
Можно сказать, что три первых направления типичны для различных ЗАТО. Они связаны с наличием в этих городах колоссального научного, образовательного и, соответственно, инновационного потенциала. Четвертое направление определено спецификой г. Сарова, созданного в свое время на месте бывшего православного мужского монастыря Саровская пустынь. В других ЗАТО могут быть найдены свои, специфические направления.
Одним из вариантов, по которому идут ЗАТО, является получение этими городами статуса наукограда. Движение по присвоению городам такого статуса началось в 1991 г., а 7 апреля 1999 г. был принят Федеральный закон № 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации". Согласно закону, муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс, на котором занято нс менее 15% численности работающих на территории данного муниципального образования. Объем его продукции в стоимостном выражении или стоимость основных фондов научно-производственного комплекса должны составлять не менее 50% от размера того же показателя в целом по муниципальному образованию. При этом наукоград не обязательно должен иметь статус ЗАТО.
Наукограды специализируются в таких сферах, как авиа- и ракетостроение и космические исследования; электроника и радиотехника; автоматизация, машино- и приборостроение; химия, химическая физика и создание новых материалов; ядерный комплекс; энергетика; биология и биотехнология. Они расположены в разных частях территории страны, преимущественно в Центральной России, на Урале и в Западной Сибири.
Официальный статус наукограда присваивается городу постановлением Правительства РФ на определенный срок. Таких наукоградов по состоянию на 2012 г. было 13, девять из них находятся в Московской области. Однако термин "наукоград" применяется и к городам, которые имеют признаки наукограда и могли бы претендовать на получение этого статуса. Таких городов около 70.