Особо охраняемые природные территории и объекты
Группу объектов охраны окружающей среды, в которой нарастают свои проблемы реализации, составляют объекты особой охраны, вокруг которых и по поводу которых складываются своеобразные общественные отношения, становящиеся объектами единой государственной экологической политики. Все достигаемые природные объекты – компоненты окружающей среды подлежат охране, но особой охраны заслуживают специально выделенные в законодательстве территории и части природы.
Это – объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения и уничтожения почвы, леса, иная растительность, животные, другие организмы, места их обитания, а также континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации. Особого внимания заслуживают особо охраняемые природные территории и объекты, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.
Режим использования особо охраняемых территорий и объектов имеет в настоящее время принципиальное значение и позволяет посредством использования природоохранного, земельного законодательства обеспечивать их защиту от вторжения хозяйственной и предпринимательской деятельности. Назначение, цели, порядок выделения, особенности использования и охраны земель особо охраняемых территорий предусматриваются в ст. 94 "Понятие и состав земель особо охраняемых территорий" ЗК.
В стране уделялось и продолжает уделяться большое внимание созданию, функционированию и защите особо охраняемых территорий как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов и местного самоуправления: площадь этих земель неуклонно возрастает. Даже в тяжелые экономически времена проявлялась трогательная забота государства о сбережении эталонов природы. Обращает на себя внимание, что под объектами особо охраняемых территорий понимаются в ч. 6 ст. 94 ЗК, прежде всего, объекты культурного наследия РФ. В ч. 3 и 10 ст. 95 ЗК предусматриваются земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы. Это подчеркивает близость экологической и культурно-воспитательной функций государства, наличие его социальной характеристики.
Последнее время к законодательству об особо охраняемых территориях, их объектах и особенно к его применению привлечено большое внимание ввиду особой ценности этих земель, попыток их урезать и желания некоторых представителей современного предпринимательского корпуса принять участие в приватизации части их земель. Между тем, согласно ч. 6 ст. 95 ЗК, земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации.
В ЗК предусматриваются отнесение особо охраняемых территорий к объектам общенационального достояния и установление на них особого специального правового режима охраны и использования, создание охранных зон и округов на прилегающих к ним земельных участках, запрещение ряда действий, в том числе изменения целевого назначения земельных участков или прекращения прав на них для нужд, противоречащих их целевому назначению.
Выделение и охрана ООПТ базируются на ст. 9, 36, 42, 71 и других Конституции, ст. 1, 3, 4, 58–62 ФЗ об охране окружающей среды и отражают потребности общества в сохранении уникальных, особо ценных природных территорий и природных объектов в интересах настоящего и будущих поколений людей. Регулирование земельных отношений на землях ООПТ должно увязываться с регулированием отношений в области организации ООПТ в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
Головным актом регулирования использования и охраны участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, является ФЗ об особо охраняемых природных территориях; решение проблем использования и защиты ООПТ как части экологической политики предусматривается и во многих других федеральных законах[1].
Порой можно услышать предложения о приведении ООПТ в единую систему федеральных учреждений. Однако полномочия региональных и муниципальных органов по созданию и отграничению земель ООПТ различны. ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться соответственно в собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Территории государственных заповедников и национальных парков относятся к территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть федерального и регионального значения. Природные парки имеют региональное значение. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут быть местного значения.
ООПТ федерального и регионального значения определяют и их режим, земли устанавливаются и отграничиваются от других земель соответственно Правительством РФ и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а ООПТ местного значения и отведение им земель определяются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ. Эти базисные положения законодательства отражают подлинное федеративное устройство РФ.
Согласно ч. 2 ст. 2 ФЗ об особо охраняемых природных территориях органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления вправе устанавливать не только указанные в ч. I этой статьи традиционные ООПТ, но и иные категории ООПТ – территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, речные системы и природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др. Акты Республики Хакассии, например, выделяют охрану земель архитектурных объектов, курганов, древних поселений, крепостных валов, наскальных рисунков и соответствующих земельных участков. В Республике Карелия охраняются законом уникальные исторические природно-ландшафтные территории.
Специфические черты присущи и отдельным видам особо охраняемых территорий и обуславливают их дифференцированный правовой режим, определяемый более подробно в соответствующих нормативных актах о видах особо охраняемых территорий, а применительно к конкретной территории – в постановлении органа исполнительной власти об объявлении данной территории особо охраняемой.
В связи с многочисленными конфликтами с особо охраняемыми природными территориями возникает практическая проблема – кто должен ими управлять, в какие вышестоящие органы управления, куда можно обращаться. Согласно Положению о Минприроды России, утвержденному постановлением Правительства РФ, Минприроды России разрабатывает и принимает правила ведения государственного кадастра ООПТ, формы учетной документации по ООПТ и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений.
Департамент государственной политики в сфере охраны окружающей среды Минприроды России обеспечивает реализацию этих функций. Министерство организует и осуществляет нормативное правовое и методическое обеспечение в области организации и функционирования ООПТ (создание новых, расширение и изменение границ существующих ООПТ федерального уровня, разрешительная деятельность и т.п.), а также разрабатывает и представляет положения о государственных ООПТ федерального значения. В составе указанного Департамента имеется отдел нормативного регулирования в сфере ООПТ, а в составе Правового департамента Минприроды России функционирует отдел законодательства об ООПТ и животном мире.
Росприроднадзор в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ, осуществляет контроль и надзор в области организации и функционирования ООПТ и государственный земельный контроль в отношении земель ООПТ, для чего имеет в своей структуре Управление ООПТ и разрешительной деятельности с отделом ООПТ. Директоры государственных природных заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Росприроднадзора, являются главными государственными инспекторами по охране территорий соответствующих заповедников и парков.
Отношения в области организации, охраны и использования государственных природных заповедников и иных особо охраняемых природных территорий и их объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое значение, регулируются в ФЗ об особо охраняемых природных территориях в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов. Уместно подчеркнуть в связи с посягательствами на земли ООПТ, что все остальные нормативные правовые акты, которыми регулируется защита и использование ООПТ, должны соответствовать этому головному в области ООПТ федеральному закону[2].
Национальные парки, являясь природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями (что объединяет их с заповедниками), предназначены и для регулируемого туризма. В настоящее время насчитывается более тридцати национальных парков. Постановлением Правительства РФ от 10.08.1993 № 769 было утверждено Положение о национальных природных парках Российской Федерации. Серьезной практической проблемой становится зонирование и надлежащее использование их территорий.
На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом природных, историко-культурных и иных особенностей. Функциональные зоны национальных парков – заповедные с запрещением любой хозяйственной деятельности и рекреации; особо охраняемые со строго регулируемым посещением; познавательного туризма для экологического просвещения; рекреационная для отдыха; охраны историко-культурных объектов; обслуживания посетителей для размещения мест ночлега, сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей; хозяйственного назначения.
В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. Здесь нормы ЗК и ФЗ об особо охраняемых природных территориях взаимодействуют с нормами ФЗ о территориях традиционного природопользования. Несовпадение некоторых их требований, как и требований иных федеральных законов, представляет как теоретическую, так и практическую проблему определения приоритетности норм, которая путем признания приоритетности ФЗ об особо охраняемых природных территориях, а также изменения законодательства в последние годы в основном решена.
Объявление территории государственным природным заказником, как и иного ООПТ, допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков, что подчеркивает эволюционный, гуманитарный характер государственной политики в отношении ООПТ.
Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения, должны иметь профиль (что вызывает определенные проблемы), в том числе быть:
– комплексными (ландшафтными) – для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);
– биологическими (ботаническими и зоологическими) – для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;
– палеонтологическими – для сохранения ископаемых объектов;
– гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими) – для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
– геологическими – для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.
Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении специально уполномоченных на то Правительством РФ государственных органов РФ, в основном по охране окружающей среды, и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников. Регулярно, несмотря на глобальный финансовый кризис, идет пополнение количества и площадей заказников федерального значения, направленных на защиту уникальных и иных редких объектов животного и растительного мира. Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ. Они широко пользуются своими полномочиями по образованию новых заказников и иных ООПТ.
Практике известны трудности, обусловленные тем, что собственникам, владельцам и пользователям земельных участков, находящихся в границах государственных заказников, предоставляются льготы по земельному налогу в порядке, установленном налоговым законодательством РФ, а на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
В связи с усилением внимания населения к сохранению культурных ценностей и исторического наследия становится важным определение назначения и видов памятников природы, земель, на которых они расположены. Памятники природы – это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.
Памятники природы также могут быть федерального, регионального значения. Памятниками природы могут быть объявлены:
– участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе эталонные участки нетронутой природы;
– участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи);
– места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных, редких и исчезающих видов растений и животных;
– природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;
– уникальные формы рельефа и связанные с ним природные ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, группы пещер, моренновалунные гряды, дюны, барханы, гигантские наледи).
К памятникам природы могут быть отнесены:
– геологические обнажения, имеющие особую научную ценность (выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых);
– геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особо выразительными следами сейсмических явлений, обнажения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;
– местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов;
– природные гидроминеральные комплексы, термальные и минеральные водные источники, месторождения лечебных грязей;
– береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, лагуны, бухты);
– отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты).
В случае непосредственной угрозы уничтожения вновь выявленных уникальных природных комплексов и объектов до объявления их в установленном порядке памятниками природы федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и их территориальные подразделения принимают решения о приостановлении действий, которые могут привести к уничтожению либо повреждению этих природных комплексов и объектов, и выдают в установленном законом порядке предписание о приостановлении указанной деятельности соответствующим хозяйствующим субъектам.
В связи с развитием законодательства, регулирующего градостроительную деятельность, заботу об инвалидах, рекреацию, особой охране подлежат объекты рекреационного значения, затрагивающие весьма широкий круг рекреационных вопросов, регулируемых законодательством о труде (регулирование отдыха), физической культуре, спорте, образовании, обеспечении здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охоте, рыболовстве, безопасности людей на воде.
Вокруг городов, промышленных поселков, иных городских и сельских поселений выделяются пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса, как территории, выполняющие средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В связи с урбанизацией территории страны внимание к ним возрастает. В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Границы зеленых зон определяются для столиц республик, краевых и областных центров Советами министров республик, законодательными органами краев и областей. Размеры зеленых зон зависят от величины городов, для которых они создаются.
Проблема их охраны и использования заключается в том, что земли в пределах зеленых зон городов не изымаются из состава земель основных землеобладателей, а ограничение режима может сводиться к запрещению хозяйственной деятельности, отрицательно влияющей на выполнение экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Леса пригородных зеленых зон относятся к защитной группе лесов, в связи с чем на этих землях запрещаются сплошные рубки и допускаются только санитарные рубки или рубки ухода. Строительство на этих землях производится по согласованию с природоохранными органами города.
Предусмотренный в Конституции социальный характер государства предполагает усиление внимания к природным объектам, имеющим культурную и воспитательную ценность. Правовой режим объектов историко-культурного назначения зависит от масштаба объектов культурного наследия и достопримечательных мест, которые могут быть федерального, субъекта РФ и местного уровня и объявляются таковыми соответственно исполнительными органами государственной власти Федерации и субъектов РФ либо органами местного самоуправления по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области культуры и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.
К объектам историко-культурного назначения могут быть отнесены ансамбли и комплексы памятников, представляющие научную, художественную или иную культурную ценность, и все они связаны с природными объектами, которые могут быть объявлены историко-культурными заповедниками (Владимиро-Суздальский музей, Соловецкие острова, Кижи, Бородинское поле, Куликовское поле, Политехнический музей, Новодевичье кладбище, Воробьевы горы, Московский Кремль); охрана их земель осуществляется на основании особого о каждом из них Положения. Могут быть объявлены заповедными отдельные территории городов и других населенных пунктов, имеющие историческую ценность, а также памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями. Решение об этом принимают исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области культуры и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.
Может устанавливаться особый режим и осуществляться повышенная охрана произведений садово-паркового искусства и природных ландшафтов, отнесенных к памятникам истории и культуры или связанных с ними. К землям историко-культурного назначения могут быть отнесены, согласно ст. 9 Федерального закона от 06.01.1999 № 7-ФЗ "О народных художественных промыслах"[3], земли, на которых расположены места традиционного бытования народных художественных промыслов в порядке, устанавливаемом земельным законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Отдельные земли историко-культурного назначения могут быть изъяты из хозяйственного использования, включая земли, на которых и в которых располагаются историко-культурные объекты, подлежащие исследованию и консервации.
Особенности правового режима объектов историко-культурного назначения регулируются в Федеральном законе "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации", в котором даются определение и классификация памятников, предусматриваются обязанности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по сохранению памятников и соответствующих земель.
Порядок использования объектов историко-культурного назначения в населенных пунктах определяется в ГрК, а также строительными нормами и правилами, решениями об объявлении объектов памятниками истории и культуры, достопримечательными местами. Множественность и разный уровень актов, регулирующих охрану памятников природы, предопределяет необходимость их всемерного учета и применения[4].
Вводятся в природоохранное законодательство "объекты, имеющие иное пенное значение". Подобный вид объектов, как и земель, не предусматривался в ФЗ об охране окружающей среды и ЗК 1991 г. Теперь этот вид объектов примыкает к землям историко-культурного назначения, предусмотренным в ст. 99 ЗК. Специфических особенностей режима использования, охраны и возможных ограничений (объективной и субъективной стороны) в отношении особо ценных земель в ЗК пока не предусматривается. По-видимому, к особо ценным землям и иным объектам можно относить земли, не включенные в другие виды особо охраняемых территорий и их объектов.
Предстоит дальнейшее нормативно-правовое регулирование и конкретизация порядка объявления и использования особо ценных земель. Здесь может проявить себя опережающее правотворчество субъектов РФ и муниципальных образований, которыми могут быть использованы их обширные полномочия в области регулирования земельных и природоохранных отношений. Ранее подобное понятие "особо ценные земли" носило обобщенный характер и использовалось для обозначения всех имеющих неординарный характер земель либо применялось к сельскохозяйственным угодьям с преобладанием особенно ценных почв[5].
Для регулирования специфики использования и охраны особо ценных земель могут использоваться аналогичные нормы смежных правовых институтов и субинститутов. Представляется, что перемещение, изменение или уничтожение указанных в ст. 100 ЗК объектов должны осуществляться с особого в каждом случае разрешения компетентного органа в зависимости от значения объекта, служащего основанием для объявлений земель особо ценными. Землеобладатели, получившие такое разрешение, обязаны за свой счет обеспечить соблюдение условий, предусмотренных в разрешении, а соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления вправе проконтролировать их выполнение. Мелиоративные, дорожные и иные работы, которые могут создавать угрозу упомянутым объектам, должны, по-видимому, осуществляться по согласованию с соответствующими органами и после осуществления мероприятий по сохранению этих объектов.
Землеобладатели в случае обнаружения в процессе работ археологических и других объектов, представляющих особую ценность, обязаны сообщать об этом государственным и муниципальным органам и приостанавливать дальнейшее ведение работ. Уполномоченные государственные органы должны быть наделены правом приостанавливать строительные и иные работы в случаях возникновения в процессе этих работ опасности для представляющих особую ценность объектов. Работы надо возобновлять с разрешений этих органов после устранения возникшей опасности или допущенного нарушения правил их охраны.
Особые требования предъявляются к ведению раскопок и разведок памятников археологии. Такая деятельность допускается при наличии разрешений (открытых листов), выдаваемых и регистрируемых в установленном законодательством порядке. Учреждения, организации и граждане, ведущие археологические работы, обязаны обеспечивать сохранность редких геологических образований и иных памятников и объектов, представляющих интерес и основание для объявления земель особо ценными.
Возможно распространение на особо ценные земли особенностей платы за земли историко-культурного назначения. Предприятия, учреждения, организации (кроме бюджетных), расположенные на исторических территориях, в охранных зонах памятников, могли бы отчислять на специальные счета государственных органов по учету, использованию и реставрации памятников фиксированные платежи, устанавливаемые органами управления тех уровней, в собственности которых находятся особо ценные объекты и закрепленные за ними исторические территории и охранные зоны.
Органы местного самоуправления могли бы устанавливать процент отчислений в местные бюджеты от платы за землю исторических территорий и охранных зон, взимаемый с домовладений и иных организаций, расположенных на этих территориях. Полученные средства должны были бы направляться на охрану и поддержание в надлежащем состоянии представляющих особую ценность объектов, на благоустройство исторических территорий. Разумеется, эти предложения должны рассматриваться государственными органами в пределах их компетенции и отражаться в налоговом и бюджетном законодательстве.
Регулирование охраны и использования лечебно-оздоровительных местностей и курортов, объектов, имеющих особое эстетическое, оздоровительное и иное ценное значение, осуществляется на основе Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". Проблемами являются сохранение и наращивание этих особо охраняемых территорий и объектов, поддержание в них объявленного законом особого заповедного режима.
Посягательства на ООПТ, генезис которых также в противоборстве экономики и экологии, воспринимаются в обществе болезненно, так как их защита составляет важное направление экологической политики. Проблема заключается не в исключении надлежащей и определенной законом коммерциализации деятельности ООПТ, направленной на просвещение, экологическое воспитание, консервацию неповторимых объектов, а в противостоянии опасному интересу бизнес-структур, варварской алчности, пытающимся захватывать и приватизировать неподеленные лучшие куски природы для собственных эгоистических целей. Экологическое право как отражение, фиксация единой государственной экологической политики должно проявлять себя в решении этой важнейшей проблемы отстаивания ООПТ, которое не является благотворительностью, а на деле служит хрестоматийному, ставшему конституционным требованию о заботе не только о нынешнем, но и о будущих поколениях людей.