Особенности самоуправленческих отношений: сочетание публичных и частных начал
С учетом отмеченной широты и многообразия самоуправленческих отношений важное значение приобретает проблема системности правового регулирования соответствующих отношений. Системность является одним из решающих условий повышения эффективности правового регулирования, включая и сферу местного самоуправления. Условием достижения такой системности является, в частности, последовательный учет в нормотворческой деятельности единства публичных и частных начал, в том числе в содержании самоуправленческих отношений.
В нынешних условиях важно осмыслить относительную самостоятельность понятия публичности в обществе, ее несводи- мость к выражению государственных интересов. "Это – общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений (политических, профессиональных и др.), это – объективированные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это – коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление"[1].
Поэтому особенно недопустимы противопоставления частного и публичного права, попытки увязать само понятие публичности с государственным централизмом, авторитарными началами администрирования, а гражданскому праву как праву частному придать значение единственного и уникального гаранта экономической свободы личности, некой "экономической" конституции, поскольку якобы именно и только частное право выражает правовой строй, основанный на свободе человека. Все это означает фетишизацию частноправовых начал в регулировании общественных отношений с участием гражданина и одновременно попытки их "стерилизации" от публично-правового воздействия. В современных условиях такие подходы не имеют под собой никаких оснований, что подтверждается в том числе реализацией в последние годы на законодательном уровне Концепции развития гражданского права[2], прежде всего, в рамках существенного обновления ГК РФ. Они способны лишь деформировать и дезорганизовать как частноправовую сферу правового регулирования, так и правовую систему в целом, существенным образом разбалансировать соотношение личных, общественных и государственных интересов.
В системе современного правового регулирования главным является поиск баланса, оптимального соотношения между ценностями публичного характера, с одной стороны, и личными, частными ценностями – с другой. В форматизованном, нормативно-правовом выражении это проблема соотношения суверенной государственной власти и свободы, которая прямо или косвенно пронизывает всю систему правового регулирования, "присутствует" в каждом институте как частного, так и публичного права. Из этого же следует недопустимость и научная несостоятельность попыток отыскания действующих параллельно Конституции РФ, тем более приоритетных в соотношении с ней (!), "эрзац-конституций", включая экономическую, финансовую, муниципальную и им подобные. Так называемая экономическая конституция, как и любые иные, содержится в самой Конституции РФ, которая является высшим универсальным правовым актом как для государства, так и для всего гражданского общества, включая местное самоуправление, и, соответственно, как для публичного, так и для частного права.
В связи с этим нуждаются в новых оценках так называемые классические публичные отрасли права, например конституционное право, которое может быть охарактеризовано как сочетающее в себе элементы не только публичного, но и частного права и являющееся в этом плане отраслью публично-частного права[3]. Примечательно, что данный научно-теоретический подход к природе конституционного права как частнопубличной отрасли имеет свое формально-юридическое подтверждение и в практике Конституционного Суда РФ, который неоднократно применительно к различным правовым институтам указывал на их сложный публично-частный характер[4]. Это, в свою очередь, дает серьезный импульс и для других отраслей с точки зрения интеграционных процессов частных и публичных начал в их нормативном содержании, включая муниципальное право, которое особенно близко соприкасается с предметом конституционно-правового регулирования.
Самоуправленческие отношения представляют собой своего рода интегральное поле, обеспечивающее единство публичных и частных интересов на правовом уровне. Ведь для реального осуществления самоуправления населения одинаково важное значение имеет и реализация публичных интересов муниципальной власти как власти местного сообщества, и защита каждой конкретной личности, обеспечение ее автономии и неприкосновенности, чести и достоинства и т.д. как члена местного сообщества, ассоциированного участника местной власти.
Тем самым на данном уровне получают индивидуализацию публичные по своей природе властеотношения, что предполагает их переход в отношения местного самоуправления, когда последние как раз и выступают своеобразным правовым интегралом свободы личности, прав человека, экономической и политической власти населения. А само муниципальное право, обеспечивающее регулирование этих отношений, приобретает статус пограничной отрасли между публичным и частным правом.
Частные начала роднят в этом плане муниципальное право с гражданским. Ведь гражданское право "испокон и по самой своей структуре было правом отдельной человеческой личности, сферой ее свободы и самоопределения"[5]. Не конкурируя с гражданским, муниципальное право призвано переводить на юридический язык общинную свободу и свободу отдельного человека как члена местного сообщества в условиях усиления процессов экономической и политической саморегуляции в рамках муниципальных образований – пространственной сферы распространения муниципальной демократии.
Вместе с тем муниципальное право самым непосредственным образом относится и к сфере общественных интересов, в нем содержится более высокий уровень концентрации публичных начал, чем частных. Но это весьма своеобразные качества публичности, существенным образом отличающиеся, например, от публично-правовых институтов конституционного или административного права. Ведь речь идет о регулировании самоуправленческих отношений, а не отношений власти – подчинения. Первым, правда, также присущ властный характер. Но это не государственная, а муниципальная власть местных сообществ, которая имеет высокий удельный вес общественных начал, что, впрочем, ни в какой мере не означает признания чисто общественной природы местного самоуправления, которое было бы "отделено" в этом случае от государства[6]. Соответственно, природу муниципальной власти не меняет принципиально и возможность присутствия государственно-властных элементов в системе муниципальной демократии.
Характеристика самоуправленческих отношений с позиций единства власти и свободы и системный анализ их правового регулирования на основе сочетания публичных и частных начал в нормах и институтах муниципального права позволяет выявить важные особенности муниципально-правовых средств воздействия на соответствующие сферы общественных отношений. Так, с помощью муниципального права обеспечивается юридическая децентрализация в процессе регулирования общественных отношений, включая те отношения, которые напрямую связаны с положением человека в местном сообществе, осуществлением прав и свобод граждан. В основе такой децентрализации лежит специфика распределения нормотворческих полномочий в области местного самоуправления между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.
При этом весьма широко устанавливаются предметы ведения местного самоуправления, в том числе в области нормотворчества по вопросам, обеспечивающим права и свободы граждан (ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ). Местное (муниципальное) нормотворчество становится в условиях развития местного самоуправления важным фактором юридической децентрализации в механизмах обеспечения прав и свобод граждан.
Рассматривая муниципальное регулирование как особый режим регламентации общественных отношений, который позволяет соединить путем юридической децентрализации власть и свободу на местном уровне, следует критически отнестись к высказываниям, что якобы лишь гражданское право, как право частное, способно гарантировать экономическую свободу личности. Очевидно, что в данном случае имеет место не только абсолютизация частноправовых начал в регулировании общественных отношений с участием гражданина, стремление придать частному (гражданскому) праву значение единственного и уникального гаранта свободы личности, своего рода "экономической конституции", но и не всегда оправданное противопоставление частного и публичного, попытка увязать само понятие публичности исключительно с негативными явлениями – с государственным централизмом, авторитарными началами администрирования. Сегодня такие подходы не имеют под собой оснований и способны лишь деформировать и дезорганизовать правовую систему, существенным образом разбалансировать соотношение личных, общественных и государственных интересов.
В самоуправленческих же отношениях весьма органично, естественно публичные начала сливаются с частными, создавая качественно новые характеристики правового порядка, основанного на свободе человека и самоуправлении территориальных сообществ. По словам Μ. М. Агаркова, "власть, построенная на началах общественного служения, более совместима с индивидуальной свободой, чем лично-свободная... частноправовая власть. Поэтому наибольшее правовое выражение личной свободы дается такой формулой: необходимая власть – по принципу социального служения"[7]. Выражением именно такой власти, "построенной на началах общественного служения", должна стать система муниципальной власти.