Особенности лоббирования различных органов власти ЕС
Для понимания процессов и процедур лоббирования в ЕС важно разбираться в структуре и взаимодействии его институтов, которых насчитывается семь: Европейский Совет, Совет ЕС, Европейская Комиссия, Суд ЕС, Европейский парламент, Европейская счетная палата, Европейский центральный банк. Помимо этого существуют и так называемые внеинституциональные органы, например, Европейский социально-экономический комитет и Комитет регионов, образованные в соответствии с Маастрихтским и Римским договорами соответственно и состоящие каждый из 344 членов. Вопрос этот достаточно обширный, для детального изучения которого требовалось бы написать отдельный учебник. Не имея возможности здесь заниматься подробным описанием особенностей функционирования евроинститутов, вкратце остановимся на особенностях их лоббирования, отдав преимущественное внимание Еврокомиссии и Европарламенту как наиболее перспективных для лоббистского влияния органах.
Еврокомиссия
Комиссия – единственный орган, обладающий правом законодательной инициативы. Даже если идея закона рождается в любом другом органе ЕС, она должна быть направлена в Комиссию и только после прохождения через нее может быть вынесена для голосования в парламент. Это основной рабочий орган, в котором подготавливаются все решения ЕС, а потому Комиссия – наиболее интересный для лоббистов орган ЕС.
Структура Еврокомиссии
Комиссия предоставляет большой доступ для лоббистских групп через генеральные директораты (Directorates General, DG). По состоянию на сентябрь 2012 г. в Еврокомиссии работало 23 800 гражданских служащих, 9230 внештатных сотрудников: агентов по контракту, независимых национальных экспертов, стажеров и т.п. Только в Директорате по переводам работает более 2000 чел.
Отдельным объектом лоббирования следует отметить разветвленную сеть комитетов и экспертных групп, которых на 2012 г. насчитывалось 831, из которых 772 созданы Комиссией. Комитеты подразделяются на три группы: "консультативные комитеты", наиболее интересные для лоббистов, "научные комитеты" и "комитеты социального диалога"[1]. При них числятся 26 700 индивидуальных экспертов, ответственных за различные сферы или вопросы.
В них главным образом и происходит взаимодействие чиновников с экспертами и группами интересов. В целом Еврокомиссия представляет собой довольно разветвленную и сложную систему директоратов, комитетов и экспертных групп, которую принято называть политологией (comitology).
Для того чтобы "представителям интересов" принимать участие в работе групп, начиная с июня 2008 г. им необходимо добровольно зарегистрироваться.
Конвенция Ларуса (Aarhus Convention) дает право каждому получать правдивую информацию об окружающей среде, а протокол 7 Амстердамского соглашения (1997) гласит, что "Комиссия должна проводить широкий круг консультаций, прежде чем вносить законодательные предложения". Поэтому руководствуясь принципом открытости, Еврокомиссия исходит из позиции, что доступ к еврочиновникам должен быть предоставлен каждому, а консультации входят в обязанности первых.
С 2002 г. вступил в действие документ "Коммуникации с Комиссией" (Communication from the Commission), устанавливающий минимальные стандарты консультаций, в частности:
• ОГЛАВЛЕНИЕ консультаций должно быть ясным;
• разные стороны имеют право на выражение своего мнения;
• комиссия широко публикует консультации, чтобы ознакомиться с ними могли все заинтересованные стороны, в частности, через сайт Tour Voice in Europe, который является единственной точкой доступа для консультаций;
• участникам дается достаточное время для ответа (открытые консультации длятся 8 нед.).
Комиссия работает децентрализованно, каждому директорату предоставлено право самостоятельно определять механизмы диалога и консультаций. Помимо практики разного рода собраний и экспертных групп, получили распространение консультации через Интернет.
Все предложения Комиссии для Европарламента оформляются в белые и зеленые документы. Зеленый – дискуссионный документ, проблематизирующий, стимулирующий дебаты и представляющий широкий круг мнений по проблеме (например, широко известен зеленый документ по проблемам авторских прав в экономике знаний). Белые – содержат предложения для ЕС, которые затем могут стать основой для разработки закона или программы действий, когда попадают в Евросовет. И зеленые, и белые документы подлежат обязательной публикации для того, чтобы повысить прозрачность обсуждения инициатив.
Одной из эффективных стратегий лоббирования Комиссии принято считать стратегию "снизу-вверх" (bottom-up). Даниэль Гэген утверждает, что до 80% вопросов, с которыми имеют дело лоббисты, были окончательно решены на уровне комитетов: "Подход “снизу-вверх” более эффективен, чем лоббирование первых лиц (top-down). При подходе “снизу-вверх” вы работаете с экспертами незаметно для всех, а лоббистское влияние основывается на квалифицированной экспертизе. Вы выдвигаете технические аргументы и имеете представление, кто работает с вашим вопросом на самой ранней стадии"[2].
Обсуждения в Комиссии могут длиться очень долго. Поэтому важно понимать, на каком этапе находится обсуждение, а еще лучше – подключаться как можно раньше. Позднее включение в процесс – одна из наиболее типичных ошибок лоббирования Еврокомиссии. После длительного обсуждения политическое решение Комиссии по данному вопросу может занять всего несколько недель. Отсюда – ценность своевременного получения информации о проводящихся встречах экспертных групп и готовящихся законопроектах, а также о том, какие именно эксперты и какие заинтересованные стороны принимают в этом процессе участие.
Опыт показывает, что каждый из DG связан с геми или иными лоббистскими группами: DG по проблемам занятости – с профсоюзными организациями; DG по вопросам рынка – с работодателями. Лоббистские группы стремятся выстроить долгосрочные отношения с директоратами, поддерживать постоянные коммуникации. Именно с этими целями организуются встречи с Комиссаром, принимается участие в работе экспертных групп, подготавливаются исследовательские документы, чиновники приглашаются на ланчи и завтраки и т.д.