Особенности института административной юстиции и административного судопроизводства в зарубежных странах
В настоящее время в России институт административной юстиции только формируется. Поиску оптимальных средств и методов его правового закрепления поможет изучение административной юстиции в зарубежных странах, где этот институт функционирует успешно и где, несмотря на разнообразные формы, сохранились его сущностные характеристики.
В мире сложились две основные системы административной юстиции: романо-германская и англосаксонская.
Для романо-германской системы административной юстиции свойственно создание самостоятельной завершенной системы органов административной юстиции, окончательно разрешающих административные споры.
В англосаксонских странах органы административной юстиции единой завершенной системы не представляют, они подконтрольны судам общей юрисдикции и выполняют функции досудебного разрешения административных дел.
Различия основных систем административной юстиции обобщены на рис. 4.12.
Рис. 4.12. Основные системы административной юстиции
При этом внутри как романо-германской, так и англосаксонской системы сформировались разные модели административной юстиции, которые отличаются друг от друга, главным образом, положением органов административной юстиции в системе разделения властей. В романо-германской системе выделяются прежде всего французская и германская, а в англосаксонской системе – британская и американская модели. Рассмотрим их подробнее на примере стран, создавших эти модели.
Административная юстиция во Франции
Во Франции органы административной юстиции, призванные разрешать споры частных лиц с административными властями, образуются внутри исполнительной ветви государственной власти. Тем самым реализуется принцип взаимосвязи существа дела и компетенции по его рассмотрению.
Считается, что деятельность аппарата управления представляет собой особую сферу, которая должна регулироваться специальной отраслью публичного права – административным правом, а споры, связанные с этой деятельностью, должны разрешаться особыми органами и в особом порядке. На основании этого подхода общегражданские суды во Франции применяют частное право, в то время как административное право применяют другие органы – административные трибуналы, апелляционные суды и Государственный совет.
Применительно к органам административной юстиции действует правило универсальной подведомственности – любые споры, относящиеся к управленческой компетенции публичных властей, должны рассматриваться в органах административной юстиции. При этом публичными властями считаются:
• государство;
• территориальные органы местного самоуправления;
• публично-правовые учреждения;
• частноправовые организации, выполняющие функции публичной службы (оказывающие публичные услуги).
Из сферы управленческой деятельности и, следовательно, из сферы компетенции органов административной юстиции исключены:
• законодательная деятельность, в том числе деятельность по принятию нормативных правовых актов, имеющих силу закона;
• деятельность судебных органов;
• частное управление публичными службами.
Административные дела разрешаются исполнительной властью самостоятельно, без вмешательства судов общей юрисдикции. Французские исследователи поэтому утверждают, что в стране существуют две сферы юрисдикции: юрисдикция общих судов и юрисдикция административных судов.
Распределение компетенции между двумя ветвями юстиции может осуществляться только законом. Если споры о подведомственности публичных дел все же возникают, то разрешает их специализированный орган – Трибунал по конфликтам, впервые созданный в 1848 г.
Сначала при возникновении споров о подсудности окончательные решения принимал Государственный совет, но потом было признано целесообразным передать эти вопросы на рассмотрение самостоятельного судебного органа – Трибунала по конфликтам. В 1852 г. этот орган прекратил свое существование, но уже в 1872 г. был восстановлен.
В основу организации и функционирования Трибунала по конфликтам положен принцип паритетного представительства: четыре государственных советника и четыре советника Кассационного суда (высшего суда общей юрисдикции) участвуют в его заседаниях и принимают решения. Председателем Трибунала считается министр юстиции, но обычно заседания ведет вице-председатель, избираемый на три года поочередно из числа членов Кассационного суда и членов Государственного совета. Если при обсуждении дела голоса советников распределяются поровну, то принятие решения откладывается и дело заслушивается на следующем заседании, проводимом под председательством министра юстиции.
В настоящее время компетенцией по рассмотрению административных дел обладают:
• административные трибуналы;
• апелляционные суды;
• специализированные органы административной юстиции;
• Государственный совет.
Эти органы административной юстиции и по своему составу, и по своим полномочиям самостоятельны и отделены как от исполнительно-распорядительных органов, так и от судов. Они формируются в особом порядке, их арбитры не имеют статуса судей. Органы административной юстиции выполняют те же функции, что и суды, полностью заменяя собой при разрешении административных дел судебную систему и максимально приближаясь к ней. Однако органы административной юстиции осуществляют также консультативные функции, не свойственные судам. Таким образом, они выступают одновременно в роли советников и судей исполнительной власти и формально считаются входящими в исполнительную, а не судебную ветвь государственной власти.
Административные трибуналы (tribunaux administratifs) как органы общей административной юрисдикции рассматривают подавляющее большинство административных дел в первой инстанции. Ежегодно они выносят решения по 170 тыс. делам [1].
Административные трибуналы были созданы в 1953 г. Они заменили собой советы префектур, образованные в 1800 г. и долгое время выступавшие основным звеном административной юстиции Франции. Советы префектур были органами специальной юрисдикции, т.е. были компетентны по вопросам, специально определенным в законе.
В настоящее время в европейской части территории Франции действует 31 административный трибунал, из них самым крупным и наиболее значимым признается административный трибунал Парижа. Кроме того, 11 административных трибуналов создано в заморских департаментах (на Антильских островах и Гвиане, на Реюньоне и др.).
Апелляционные административные суды (cours administratives d'appel) были созданы в 1987 г., чтобы разгрузить Государственный совет, выполнявший до этого функции единственного апелляционного суда по административным делам.
В настоящее время действуют восемь апелляционных административных судов, которые пересматривают в апелляционном порядке в среднем 16% споров, разрешенных в административных трибуналах – ежегодно около 26 тыс. дел [1]. Председатели апелляционных административных судов являются членами Государственного совета.
В составе административных трибуналов и апелляционных административных судов работают около 1000 магистратов (судей) и около 1500 служащих.
Специализированные органы административной юстиции создаются для рассмотрения дел, требующих от судей специальных познаний, а также особого порядка подготовки и разбирательства дела. К таким судам относятся Счетная палата, дисциплинарные судебные учреждения (для преподавательского состава, архитекторов, врачей и др.), органы, созданные для разрешения дел в области социального обеспечения.
Государственный совет – высший и руководящий орган административной юстиции Франции.
Государственный совет был учрежден еще в XIII в. как совещательный орган при короле и был воссоздан Наполеоном Бонапартом 15 декабря 1799 г. как орган, обладающий законодательными, управленческими и судебными полномочиями. Вначале Государственный совет мог лишь излагать свое мнение по административным спорам, а решение вступало в силу только после его подписания главой государства. Право самостоятельно исполнять судебные функции Государственный совет получил по закону от 24.05.1872.
В настоящее время в составе Государственного совета образованы шесть секций (отделов): пять административных и одна по судебным спорам. Административные секции осуществляют консультативные и контрольные функции в отношении определенных сфер управления. Секция по судебным спорам (Section du Contentieux) выполняет функции высшего органа административной юстиции.
Председателем Государственного совета является премьер-министр, его заместителем – министр юстиции. Фактическим руководителем Государственного совета стал Вице-председатель, назначаемый декретом Совета министров. В его ведении находится корпус чиновников Государственного совета.
В состав Государственного совета входят 300 членов. Некоторые из них могут откомандировываться на другие важные государственные должности, поэтому в работе Государственного совета в каждый конкретный период времени фактически принимает участие меньшее число его членов – обычно 150– 200 человек.
Структура Государственного совета представлена на рис. 4.13.
Рис. 4.13. Структура Государственного совета Франции
Государственный совет ежегодно рассматривает в кассационной, апелляционной и первой инстанциях около 12 тыс. административных дел.
Государственный совет является кассационной инстанцией по делам, рассмотренным специализированными органами административной юстиции и по делам, разрешенным в порядке апелляционного производства в апелляционных административных судах, а с 2003 г. – также по делам, разрешенным в первой и окончательной инстанции административными трибуналами. Более 70% всех дел, рассматриваемых Государственным советом, разрешается им в порядке кассационного производства [1].
Как орган административной юстиции апелляционной инстанции Государственный совет рассматривает апелляции на решения административных трибуналов.
Как орган административной юстиции первой инстанции Государственный совет разрешает 25% всех рассмотренных им дел, действуя в таком качестве в исключительных, но очень значимых случаях:
• по спорам, относящимся к статусу государственных чиновников, назначаемых декретами Совета министров;
• по жалобам на регламентарные постановления министров [4].
Кроме того, Государственный совет выполняет организационно-управленческие функции в отношении всех органов административной юстиции – от финансирования до подбора и обучения персонала.
Таким образом, во Франции созданы три инстанции рассмотрения споров, относящихся к компетенции административных трибуналов, и две – по спорам, подлежащим рассмотрению в специализированных органах административной юстиции [5].
На рис. 4.14 представлена система органов административной юстиции Франции.
Рис. 4.14. Органы административной юстиции Франции
Основанием обращения в административный трибунал могут быть различные причины, вызвавшие несогласие гражданина с актами или действиями административных органов и их должностных лиц: некачественный административный акт; порок его формы; несоблюдение требований к процедуре принятия акта; злоупотребление властью, нарушение прав граждан. Как утверждал классик французского административного права Ги Брэбан, "можно сказать без преувеличения: нет ни одного важного события или проблемы общественной жизни, которые так или иначе не стали бы предметом спора и разрешения в административных судах" [6].
Основанием обращения определяется предмет заявленных требований. В зависимости от предмета заявленных требований выделяются следующие категории административных дел:
• в связи с превышением полномочий (contentieux de l'exces de povoir) органов и должностных лиц публичной власти;
• по поводу толкования положений правовых актов;
• по поводу законности актов, действий и решений административных органов и должностных лиц;
• полные административные споры (plein contentieux), ставящие вопрос не только о законности действий и решений органов власти, но и о восстановлении нарушенных субъективных прав;
• по поводу мер принуждения.
Процесс рассмотрения в административном трибунале начинается с подачи иска. Как и в судах общей юрисдикции, в административных трибуналах споры не могут быть рассмотрены по инициативе судьи, без истца и без его заявления.
Административные судьи исследуют как вопросы применения права, так и фактические обстоятельства дела. Однако дело в полном объеме не рассматривается, изучаются только вопросы, поставленные истцом. При расследовании и разрешении дела административные судьи связаны объемом представленных доводов и не могут выходить за рамки аргументации истца.
Обжалование административного акта само по себе не препятствует его исполнению. Однако, удовлетворив обоснованное ходатайство заявителя, трибунал вправе дать указание административному органу приостановить исполнение принятого им решения до вступления в силу постановления административного суда.
Производство во французских административных судах является состязательным, инквизиционным и письменным.
Состязательный характер производства проявляется в правах каждой из сторон знакомиться с материалами дела и получать информацию об аргументах, представленных другой стороной.
Инквизиционный (следственный) характер производства предполагает права трибунала самостоятельно проводить исследования, запрашивать документы и руководить процессом.
В силу письменного характера производства в процессе разбирательства дела изучаются письменные объяснения сторон. Заявитель, ответчик и их адвокаты, явившиеся на заседание, могут устно излагать суть дела, но они не вправе оперировать новыми данными, отсутствующими в представленных ранее письменных документах.
По общему правилу, дела рассматриваются и разрешаются коллегиально – магистратами в административных трибуналах и апелляционных административных судах, соответствующими членами в Государственном совете.
Сначала орган административной юстиции самостоятельно исследует материалы дела. При этом действует принцип тайны делопроизводства, и никакая информация о предварительном этапе изучения дела общественности не предоставляется.
Затем проводится заседание, на котором могут присутствовать адвокаты, а в административных трибуналах и апелляционных судах также и заявители. После прений сторон выступает правительственный комиссар. Правительственный комиссар должен обеспечивать единство, преемственность и совершенствование судебной практики. Он обобщает выводы по конкретным делам, высказывает собственные мнения и оценки. Являясь в большей мере комиссаром закона, он никак не связан позицией правительства или какого-либо иного органа.
Судьи принимают решение после совещания за закрытыми дверями, где действует принцип тайны совещательной комнаты. Решение суда объявляется без указания на то, каким образом распределились голоса судей во время принятия решения. Как правило, решение органа административной юстиции обнародуется путем его опубликования. Не подлежат публикации лишь постановления о наложении дисциплинарных санкций.
Последствия принятых решений во многом определяются характером заявленных требований и видом иска. Так, по делам, связанным с обжалованием в связи с превышением власти административный суд может аннулировать неправомерное решение. В таком случае решение восстанавливает нарушенные права заявителя, оно направлено на защиту прав всех граждан и обязательно к исполнению всеми административными органами. Неправомерные решения признаются аннулированными с момента их принятия, как никогда не действовавшие. По полным административным искам из договорных обязательств судья вправе обязать администрацию выплатить компенсацию, объявить о расторжении договора или о применении санкций в отношении контрагента и может даже самостоятельно определить условия сделки.