Особенности индийского федерализма

Созданная Конституцией и существовавшая до 1956 г. федерация (в Конституции употребляется термин "союз") воспроизводила с небольшими изменениями то административно-территориальное и полуфеодальное деление (штаты на уровне княжеств), которое сложилось еще во времена британского господства. Она закрепляла структуру федерации в качестве союза трех различных по своему правовому положению групп штатов, границы которых не учитывали национально-лингвистические особенности населения. Реформа 1956 г. перестроила федерацию с учетом национально-лингвистического признака, ликвидировала институт правителей штатов из князей, устранила другие пережитки. В настоящее время в Индии 26 штатов и шесть союзных территорий (1997), не пользующихся правами штата.

Индийская федерация строится на базе автономии штатов, они не обладают суверенитетом, федерация имеет централизованный характер. В каждом штате создаются свои высшие органы: выборная легислатура (законодательный орган штата), назначаемый президентом Индии губернатор, формируемое партией большинства в местном парламенте правительство, назначаемый президентом высокий (высший) суд штата. Но штаты не имеют своих конституций (за исключением одного – штата Джамму и Кашмир, который занимает особое положение в федерации) и собственного гражданства (за исключением того же штата). Штаты обладают правом собственного законодательства, они представлены в верхней палате парламента Индии, создают свое правительство во главе с главным министром штата в соответствии с расстановкой политических сил в штате (часто бывает, что в штате правит иная партия, чем та, которая имеет большинство в парламенте Индии). Права выхода из федерации штаты не имеют. Вопросы о создании, преобразовании штатов, изменении их границ могут решаться парламентом Индии без согласия заинтересованных штатов, их мнение лишь выслушивается.

Административные органы (исполнительная власть), а также судебные органы федерации и штатов образуют единую систему. Правительство федерации может давать правительствам штатов обязательные указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Если правительства штатов отказываются следовать этим указаниям, они могут быть смещены президентом по указанию правительства федерации. Верховный суд федерации также устанавливает общие правила для всех судов, в том числе и для высоких судов штатов. Зависимость штатов от федерации имеет и финансовые основания. Федерация выделяет значительные денежные средства в целях финансовой помощи штатам; хотя налоги, основные поступления от государственных предприятий, другие крупные доходы идут только в государственный бюджет, 70% этой помощи выделяется штатам в виде займов (с процентами) и лишь 30% в качестве безвозмездных дотаций.

По Конституции все штаты имеют единый правовой статус в Союзе, но на деле их правовое положение и полномочия неодинаковы. В составе федерации имеется, по существу, три рода штатов:

1) штаты, которые пользуются наибольшими правами (упомянутый штат Джамму и Кашмир, на который помимо указанных выше преимуществ не распространяются и некоторые положения индийской конституции, а также штат Сикким – бывшее обособленное княжество, ранее не входившее в состав Индии, законы в отношении которого парламент может принимать только с согласия легислатуры штата);

2) штаты, занимающие обычное правовое положение (подавляющее большинство);

3) некоторые мелкие штаты (Мегхалая, Нагаленд и др.), права которых, с одной стороны, ограничены, а с другой – расширены: им разрешается отступать от федеральных законов; отношения, касающиеся местных дел (пользование лесами, рыбная ловля и др.), могут регулироваться с учетом местных обычаев (в этих штатах значительную долю населения составляют зарегистрированные племена и касты, находящиеся на низкой ступени развития). Асимметрия выражается и в том, что представительство штатов в верхней палате неодинаково (от одного до 34 представителей) и зависит прежде всего от численности населения, хотя и не пропорционально ему.

Конституция Индии предусматривает единообразную структуру органов штатов (включая Джамму и Кашмир). Управление штатами построено по тому же принципу, что и управление Союзом: в его основе лежит парламентская система. Как отмечалось, в каждом штате имеется однопалатная или двухпалатная легислатура. Это понятие охватывает также губернатора штата, который подписывает законы штата и имеет право вето. Нижние палаты и однопалатные легислатуры избираются в штатах прямыми выборами на пять лет. Верхние палаты, число членов которых не должно превышать трети нижних палат (законодательных собраний), формируются одновременно несколькими способами: путем прямых выборов, косвенных выборов и назначения. Выборные члены верхней палаты штата составляют 5/6 ее членов, назначенные – 1/6. Косвенными выборами избираются 2/3 членов: 1/3 – избирательными коллегиями, состоящими из членов органов местного самоуправления в штате (муниципалитетов др.), а 1/3 – другой палатой легислатуры штата (законодательным собранием), но из числа лиц, не являющихся ее членами.

Размежевание полномочий (предметов ведения) между федерацией и штатами урегулировано специальным приложением VII к Конституции. К сфере исключительной компетенции федерации ("союзный перечень") относятся 97 вопросов со многими подвопросами: иностранные дела, оборона, внешняя торговля, банковское дело, почта и телеграф, железные дороги, воздушное сообщение и т.д. Совместная (совпадающая, конкурирующая) компетенция включает 47 вопросов: уголовный и гражданский процесс, брак и процесс, договорное и трудовое законодательство, законодательство о профсоюзах, о печати, о социальном страховании и др. Исключительная компетенция штата охватывает 66 вопросов: общественный порядок, полиция, тюрьмы, просвещение, здравоохранение, промышленность, сельское хозяйство и др.

По вопросам федеральной компетенции штаты не вправе издавать нормативные акты и иным образом вмешиваться в эту сферу. В области конкурирующей компетенции закон штата действует только в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона; если же он есть, то имеет приоритет. В своей области штаты действуют самостоятельно, но федерация по решению верхней палаты федерального парламента, принятому 2/3 голосов, может отнести к своей компетенции любой вопрос, включенный Конституцией в сферу исключительного законодательства штатов.