Основные особенности учредительных актов Европейского Союза

Одной из основных характеристик международной межгосударственной организации является ее учреждение государствами на основе международного договора, который в международной практике и науке получил название учредительного акта. В целом основные правовые характеристики учредительного акта совпадают с основными признаками международного договора. В самом деле, учредительный акт заключается между государствами, которые устанавливают в нем взаимные права и обязанности. Единственным отличием учредительного акта от обычного международного договора является наличие в нем положений, при помощи которых создается новый субъект международного права - международная организация, которая наделяется соответствующими международными правами и обязанностями, позволяющими ей поддерживать отношения с другими субъектами международного права, в том числе со своими государствами-членами. В остальном учредительные акты сохраняют все признаки международного договора, поэтому их регулирование осуществляется нормами общего международного права, в том числе положениями Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., которая в ст. 5 указывает, что она применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации. Иными словами, в том, что касается вопросов заключения, применения и прекращения учредительных актов, положения Венской конвенции о праве международных договоров применяются к ним в полном объеме, однако отдельные конкретные вопросы могут решаться в правилах каждой конкретной организации. В другой Венской конвенции о праве международных договоров с участием международных организаций 1986 г. (подп. "f" п. 1 ст. 2) указывается, что термин "правила организации" означает, в частности, учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации. Следует признать, что в данной формулировке ст. 2 предусматривается возможность формирования своего рода внутренней правовой системы международной организации с разновидностями международно-правовых источников, которые не характерны для общего международного права (решения и резолюции международных организаций, установившаяся практика международных организаций).

Концепция учредительных актов европейской интеграции претерпела определенную эволюцию. Вначале, когда заключались первые учредительные договоры, на их основе было сформировано три международных организации - на основе Парижского договора 1951 г. - ЕОУС, а на основе двух Римских договоров 1957 г. - ЕЭС и Евратом. Европейские сообщества (ЕЭОУС, ЕЭС и Евратом) в течение последующих десятилетий претерпели значительные изменения. В частности, из "Европы шести" они превратились в "Европу пятнадцати". В мае 2004 г. состав Союза и Сообществ увеличился до 25 государств-членов за счет принятия 10 новых государств из Центральной, Восточной и Южной Европы. В январе 2005 г. в ЕС были приняты еще два государства (Болгария и Румыния) и сегодня он состоит из 27 государств. В настоящее время продолжается обсуждение возможности дальнейшего расширения Союза.

Помимо этого глубокие перемены коснулись институционной структуры и содержания правового регулирования интеграционного процесса. В 1976 г. была проведена важная реформа по демократизации процесса формирования Европейского парламента, который стал избираться путем прямого голосования населением государств - членов Сообществ. 8 апреля 1965 г. был подписан договор о слиянии институтов1 трех Сообществ, в результате чего созданы единые Совет и Комиссия, в то время как Ассамблея, Европейский Суд и Экономико-социальный Комитет были объединены еще в 1957 г. при создании ЕЭС и Евратома. В 1992 г. был заключен Маастрихтский договор, приведший к созданию нового объединения - Европейского Союза, в который в 1997 г. (Амстердамский договор), в 2000 г. (Ниццкий договор) вносились изменения и дополнения. В 2000 г., кроме того, государства - члены ЕС приняли Хартию основных прав Союза, а 26 октября 2004 г. в Риме был подписан договор "О Конституции для Европы", который не получил поддержки на референдумах в двух государствах-членах (Франция и Нидерланды), и поэтому не вступил в силу. 13 декабря 2007 г. в столице Португалии был подписан новый договор, призванный провести очередную реформу Союза. Лиссабонский договор состоит из семи статей и приложенных к нему 11 протоколов, которые будут дополнять Договор о Европейском Союзе, Договор о функционировании Европейского Союза и, в необходимых случаях, учредительный Договор Европейского сообщества по атомной энергии. Кроме того, к договору приложены два протокола, первым из которых вносятся изменения в протоколы, дополняющие Договор о Европейском Союзе, учредительный Договор Европейского сообщества и (или) учредительный Договор Европейского сообщества по атомной энергии, а второй протокол вносит изменения в учредительный Договор Европейского сообщества по атомной энергии.

Итак, учредительные договоры ЕС относятся к международным договорам, поскольку они заключены государствами и в обозримом будущем участие в них открыто также только для суверенных и независимых государств. Вместе с тем обращает на себя внимание абз. 2 ст. 1 Договора о функционировании ЕС, где выражается идея, что сам этот договор "знаменует собой новый этап в процессе создания все более сплоченного союза народов Европы, в котором принятие решений осуществляется при как можно более полном соблюдении принципа гласности и в максимально возможной степени приближено к гражданам". В первой части этой фразы говорится об очередном этапе процесса создания все более сплоченного союза народов Европы, что совершенно определенно указывает на то, что конечной целью процесса европейской интеграции является союз народов, а не государств. Однако какую правовую форму будет иметь этот будущий союз народов (государственно-правовую или международно-правовую) в ст. 1 Договора ничего не говорится. Отсюда можно предположить, что решение этого вопроса откладывается на довольно отдаленное будущее, потому что нынешнее поколение политической и правовой элиты государств - членов ЕС не имеет четкого представления о конкретных чертах конечной цели процесса интеграции, имея в своем распоряжении расплывчатые и неопределенные контуры будущего Союза.

Означает ли это, что данная фраза ни к чему не обязывает государства-члены и институты ЕС и никакого юридического значения не имеет? На наш взгляд, думать так было бы непростительным упрощением оценки (или недооценки) юридической природы ЕС. Более точным представляется мнение о том, что с помощью подобной фразы государства-члены и институты ЕС берут на себя обязательства перед будущими поколениями европейцев стремиться к созданию действительного союза между народами Европы. Причем они не только выражают пожелание стремиться к нему, но и включают в него нормы о расширении участия народов в деятельности ЕС, такие например, как укрепление правового статуса и полномочий Европейского парламента (который является не межгосударственным органом, а органом, в котором представлены народы государств-членов) в деятельности ЕС, в том числе в его правотворческом процессе, а также значительное повышение роли национальных парламентов государств-членов. Вторая часть фразы, закрепляющая верность принципу гласности в принятии решений в ЕС, стремится подчеркнуть, что Союз меняет свою политическую идеологию, переориентируя процесс принятия решений с технократических подходов на максимальное приближение к интересам всех граждан Союза.

Следует особо обратить внимание на то, что идеал единства между народами, а не только между государствами, начинал формироваться с самого начала интеграционного процесса. Исследователи европейской интеграции указывают на то, что вызовы европейской политической интеграции обращены не только к государствам - членам ЕС, но и к различным участникам интеграционного процесса и, прежде всего, к народам этих стран1, поскольку строительство "европейского здания" происходит в сложных условиях и его сегодняшние успехи не должны скрывать серьезных отклонений от первоначально намеченных проектов "поэтапного создания" федерации. Так, известный протагонист европейской интеграции Ж. Мане неоднократно подчеркивал, что в его намерения входило объединение не государств, а людей, проживающих в европейских странах.

Следует отметить, что развитие интеграционного процесса в рамках ЕС привело к тому, что эта международная организация сформировала собственную, причем довольно развитую правовую систему, которая радикально отличается от правовых систем других региональных международных организаций.

Таким образом, можно заключить, что на основе учредительных договоров европейской интеграции создана межгосударственная организация - Европейский Союз, которая обладает целым рядом особенностей, позволяющих определить ее как международную организацию sui generis, не имеющую аналогов в международной практике.