Основные модели отношения к лоббизму

Итак, пришло время окончательно, юридически признать, что лоббизм есть явление, находящееся в правовом ноле. Делить лоббизм на "хороший", законный, и "плохой", противозаконный, ни правового, ни политического смысла нет. Однако до сих нор, несмотря на существование с середины 1990-х гг. проекта федерального закона, призванного регулировать лоббистские правоотношения, который широко обсуждался, в том числе научной общественностью, позиция по включению в лоббизм коррупции и иных действий криминального характера встречается довольно часто. Например, М. Левин и Е. Левина утверждают, что "коррупция представляет собой особую нелегальную форму лоббирования"^[1]. Они же говорят о существовании "черных схем лоббизма", при которых создаются "бригады" из представителей разных силовых и правоохранительных структур"^[2], чьи действия часто находятся за гранью закона.

На наш взгляд, в правовом отношении легальные действия по продвижению интересов должны регулироваться правовыми нормами, а нарушение этих норм должно вести к наступлению юридических последствий, предусмотренных соответственно уголовным, гражданским или административным законодательством. Причем к лоббизму данные нарушения имеют точно такое же отношение, как злоупотребление должностными полномочиями – к добросовестному выполнению должностных обязанностей, а осторожность – к мании преследования.

Однако негативное употребление лоббистской терминологии в российском законодательстве встречается много чаще, чем ее позитивное употребление. В негативном контексте лоббистская терминология употреблялась в постановлениях ГД РФ, посланиях Президента РФ, документах Министерства финансов РФ (см. Постановление ГД РФ от 29.09.1999; Послание Президента РФ от 30.03.1999; Послание Президента РФ от 12.04.1999; Письмо Министерства финансов РФ от 15.10.1998) и т.д.

Мало изменилась ситуация и со сменой исполнительной власти в стране. Приведем лишь один пример. В своем послании Федеральному собранию РФ в 2003 г. Президент РФ В. Путин, в частности, отмечал, что "непрозрачность финансовых операций на политической сцене часто дополняется и невнятностью идеологических позиций, а иногда, прямо скажем, определенной политической неискренностью". И далее продолжал: "Я поясню, что имею в виду: иногда депутаты, слывущие либералами и сторонниками прогрессивных экономических теорий, на практике голосуют за законопроекты, разорительные для государственного бюджета. И понимают, что делают. А те, кто не стесняется публично называть предпринимателей не иначе как “грабителями” и “кровопийцами”, беззастенчиво лоббируют интересы крупных компаний".

Подобные констатации стали уже делом обычным, однако имеет смысл разобраться, что стоит за наделением лоббизма негативными чертами. Иными словами, какие смыслы вкладываются в негативные оценки лоббистской деятельности.

Во-первых, как правило, негативная оценка лоббизма относится к субъекту, на которого направлено лоббистское влияние. При этом изначально подразумевается, что принимающий решения субъект должен быть экспертом, принимать исключительно экспертные решения, не быть связанным с частными интересами, а руководствоваться лишь интересами прогресса и общества. Данная точка зрения нашла отражение и в законодательстве Российской Федерации. В частности, п. 3 ст. 97 Конституции РФ устанавливает, что депутаты ГД РФ не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Таким образом, в Конституции РФ фактически сформулирован принцип экспертности в деятельности депутатского корпуса как основа в решении проблемы конфликта интересов при рассмотрении вопросов в ГД. Аналогичные нормы содержатся в иных федеральных и региональных законах.

Во-вторых, предполагается, что стремление частных интересов в продвижении настолько сильно, что они готовы на нарушение существующего законодательства практически всегда, а потому их действия по влиянию на принимающего решения субъекта должны быть запрещены либо строго регламентированы. Соответственно, в законодательстве такая позиция проявляется как в "изоляционных" нормах по отношению к принимающим решения субъектам, так и в ограничениях на деятельность со стороны субъектов гражданского общества. В частности, в этом русле следует рассматривать нормы законодательства об обращениях граждан, о референдумах, инициированных гражданами, и т.д. В соответствии с этими нормами субъекты гражданского общества, которые и так имели минимум возможностей влияния, фактически полностью лишились правовых механизмов воздействия на власть.

Наконец, в-третьих, сам лоббируемый интерес представляется чем-то "политически постыдным", нуждающимся в сокрытии и не терпящим публичности. Соответственно, общество и законодатель требовали максимальной открытости и прозрачности в отношениях между лоббистом и субъектом, принимающим решения, при этом для групп давления отсутствовала возможность легального влияния на власть. И, таким образом, законодатель вольно или невольно подталкивал эти группы к нелегальному, неправовому давлению.

Однако помимо негативного понимания лоббизма и соответствующей модели регулирования возможна и позитивная модель восприятия лоббизма. В рамках данной модели лоббизм, во-первых, предстает как деятельность, позволяющая наиболее полно и адекватно представить существующие в обществе интересы. И в этом смысле оказывается, что демократия без лоббизма невозможна, ибо лоббизм есть принципиальный механизм представительства интересов с помощью неклассических демократических механизмов. Такие механизмы в свое время назвали функциональными австрийские социал-демократы. И более того, впоследствии, как уже упоминалось выше, была разработана модель демократии, учитывающая механизмы лоббирования в системе представительства интересов, которая получила название функциональной демократии.

Во-вторых, позитивное восприятие лоббизма предполагает облегчение доступа к субъектам принятия решений, что возможно прежде всего через признание лоббизма коммерческой деятельностью, которой могут заниматься любые организации, зарегистрировавшиеся в установленном порядке, который, в свою очередь, не должен вызывать никаких трудностей. К лоббистам предъявляется лишь одно требование – максимальная открытость их деятельности.

В-третьих, в рамках позитивного восприятия лоббизма сами субъекты принятия решений воспринимаются как субъекты, вероятно изначально связанные с какими-либо группами интересов. Естественно признается, что в этом случае конфликт интересов вероятен, а его урегулирование лежит в плоскости оповещения (объявления) о наличии такого конфликта.

Две модели отношения к лоббизму и его регулирования можно представить в виде табл. 7.1.

Таблица 7.1

Основные модели отношения к лоббизму и его регулированию

Характеристики	Модели отношения к лоббизму и его регулированию
	негативная	позитивная
Отношение к лоббистской деятельности	Лоббистская деятельность направлена на продвижение частного интереса, который часто противоречит интересам общества и прогресса	Лоббистская деятельность способствует наиболее полному и адекватному представительству интересов, присутствующих в обществе
Отношение к лоббистам	Необходимо максимально ограничить круг субъектов, которым разрешено заниматься лоббистской деятельностью путем ужесточения механизмов регистрации и лицензирования. Желательно ограничить круг этих субъектов лишь общественными организациями, соответственно максимально затруднить коммерческое лоббирование	Лоббизм – разновидность коммерческой деятельности. Чем более высока конкуренция на этом рынке, тем большее количество интересов может быть представлено и тем более оптимальное, согласованное решение может быть принято
Регулирование деятельности субъектов, принимающих решение	Конфликт интересов недопустим. Власть должна иметь исключительно экспертный характер	Конфликт интересов есть норма политической жизни. Каждый субъект, принимающий решения, может быть связан с теми или иными группами интересов. При этом в процессе принятия решения необходимо объявить о существующем конфликте интересов
Регулирование деятельности лоббистов	Необходимо принятие максимально жестких норм, регулирующих деятельность лоббистов и их отчетность по каждому лоббирующему контакту, затраченным средствам и т.п.	Самое главное – максимальная открытость деятельности лоббистов

Большинство реально существующих моделей регулирования лоббизма находятся между представленными в таблице двумя крайними позициями. На практике лоббизм, особенно в условиях неурегулированности лоббистских отношений, действительно сложно отграничить от неправовых явлений. Другими словами, на практике лоббизм – явление, хотя и находящееся в правовом поле, но практически всегда пограничное, "балансирующее" между открытостью и закрытостью, частными интересами и общественными.