Основные формы взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества

Под взаимодействием органов прокуратуры с институтами гражданского общества понимается совместная деятельность субъектов, каждый из которых, имея свои собственные цели, к которым он стремится (являясь при этом частью общей организованной системы), одновременно достигает общих для них целей – защиты прав и свобод человека и гражданина, устойчивого состояния законности и правопорядка^[2].

Деятельность органов прокуратуры по осуществлению взаимодействия с институтами гражданского общества должна строиться на определенных принципах, к которым относятся: планомерность, комплексность, оперативность, непрерывность, объективность, законность, эффективность.

Для выработки действенных шагов в организации взаимодействия прокурору необходима всесторонняя и объективная информация об институтах гражданского общества в регионе, их проблемах. Источниками ее получения являются: 1) данные о зарегистрированных общественных объединениях, полученные в территориальных органах Минюста России; 2) данные, полученные в процессе выполнения надзорных мероприятий; 3) данные, полученные в порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры; 4) данные от иных государственных органов, в том числе контрольных и надзорных, органов местного самоуправления, Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, общественных советов и иных структур; 5) материалы из СМИ, официальных сайтов конкретных институтов гражданского общества, Интернета и иных общедоступных источников.

Массивный по объему источник информации, недостаточно эффективно используемый отдельными прокурорами, – Интернет. При работе в сети необходимо ориентироваться как на официальные сайты органов государственной власти, так и анализировать иные доступные материалы.

Обращение прокуроров к различным источникам может дать массу полезной в работе по организации рассматриваемого взаимодействия информации. При этом требуется ее тщательный анализ. Исходя из полученных и отработанных данных, целесообразно определить те институты гражданского общества, взаимодействие с которыми для органов прокуратуры актуально. Необходимо учитывать, что в Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Соответственно, и акцент на анализ их деятельности и определение приоритета при организации сотрудничества с ними целесообразно ставить на межрегиональные, региональные – для прокуратур субъектов РФ, местные общественные объединения (отделения межрегиональных общественных объединений) – прокуратур районов, городов.

Наиболее характерными чертами взаимодействия органов прокуратуры с институтами гражданского общества являются: 1) наличие внешней по отношению к взаимодействующим сторонам цели, достижение которой предполагает объединение усилий; 2) организация совместных согласованных действий, позволяющая участникам взаимодействия эффективно реализовать общее для них направление деятельности; 3) взаимный обмен информацией, а также обоюдное влияние друг на друга, вызывающие изменения представлений о предмете взаимодействия, поведении взаимодействующих участников, а в отдельных случаях – совершенствование организационной структуры органов, участвующих в такой деятельности.

Учитывая многообразие институтов гражданского общества, было бы неверным призывать прокуроров в обязательном порядке организовать взаимодействие со всеми из них. В этой ситуации необходимо обеспечить открытость и доступность прокуратуры, реальную готовность к диалогу со всеми структурами гражданского общества.

В то же время при организации рассматриваемого сотрудничества прокурорам необходимо обращать внимание на то, что продолжаются попытки некоторых лиц и организаций экстремистской направленности легализовать свою противоправную деятельность путем проникновения в общественные организации для использования их политического и экономического потенциала. В связи с этим прокурорам средствами надзора необходимо обеспечить соблюдение общественными объединениями установленных Конституцией РФ норм о равноправии независимо от социальной, расовой, национальной, религиозной принадлежности, об охране достоинства личности, о запрете создания и деятельности объединений, в том числе незаконных вооруженных формирований, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности государства, подрыв его безопасности, возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды.

Рассматривая вопрос о методике взаимодействия органов прокуратуры с институтами гражданского общества, важно определиться с границами, когда заканчивается сотрудничество и начинается иная деятельность субъектов: со стороны институтов гражданского общества – общественный или гражданский контроль, а со стороны органов прокуратуры – прокурорский надзор.

Приказом Генпрокурора РФ от 10.09.2008 № 182 органам прокуратуры предписано активно взаимодействовать с общественными объединениями путем оказания им содействия в защите прав граждан (п. 5).

Прокурорам необходимо использовать в работе наиболее эффективные и отвечающие их целям и задачам формы сотрудничества с общественностью, как сложившиеся в системе прокуратуры, так и наработанные иными государственными органами. Основными формами взаимодействия органов прокуратуры с институтами гражданского общества являются: 1) участие на постоянной основе в разработке и реализации совместных комплексных программ; 2) проведение совместных мероприятий; 3) информационный обмен; 4) методическая, консультативная, организационная помощь; 5) иные формы взаимодействия^[3].

Так, участие в разработке и реализации совместных комплексных программ предполагает наличие постоянно действующих "базовых площадок" для обеспечения диалога в целях комплексного и перспективного, не зависящего от сиюминутных веяний времени решения проблем, мешающих активному сотрудничеству. К подобной форме взаимодействия необходимо отнести деятельность общественных советов по защите прав малого и среднего предпринимательства при прокуратурах субъектов РФ.

Указанные советы созданы по поручению Генпрокурора РФ и осуществляют свою деятельность в целях учета мнения субъектов предпринимательской деятельности, борьбы с коррупцией, оперативного и своевременного выявления и пресечения нарушений закона, повышения гласности и прозрачности деятельности органов прокуратуры. В состав советов входят представители прокуратур субъектов РФ, правоохранительных и контролирующих органов, общественных организаций и объединений предпринимателей. Работа этих советов позволила повысить эффективность взаимодействия органов прокуратуры и общественных организаций, представляющих интересы предпринимателей.

Проведение совместных мероприятий является одной из наиболее популярных форм сотрудничества. К подобным мероприятиям относятся: а) научно-практические и иные конференции (в том числе международные), совместные совещания, "круглые столы", семинары и семинары-совещания, рабочие встречи, диспуты; б) приглашение представителей общественности, СМИ на открытые судебные процессы, заседания, коллегии органов прокуратуры, прокурорские проверки; в) организация социологических опросов о тенденциях в состоянии законности и правопорядка в регионе; г) совместные мониторинговые исследования по отдельным актуальным проблемам; д) совместное участие в подготовке предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения, в том числе участие в работе по антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов, в разработке проектов законодательных актов для целей совершенствования взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления; е) совместные проекты по изданию различных материалов, подготовке и проведению теле-, радиопрограмм.

Научно-практическая конференция – это массовое мероприятие с привлечением большого числа участников, в том числе представителей научного сообщества с целью обсуждения наиболее значимых и сложных проблем, включая теоретические. Выработанные на конференции рекомендации могут стать частью обязательных для исполнения программ дальнейших действий участников в намеченных направлениях.

Целью совместного совещания, на котором могут присутствовать представители 1–3 общественных объединений, является выработка единого мнения по различным вопросам практики взаимодействия и уточнение планов и порядка организации конкретных совместных мероприятий.

Круглый стол как форма сотрудничества, понимаемая ныне довольно широко, предполагает публичное обсуждение каких-либо вопросов, обмен мнениями между представителями институтов гражданского общества и прокурорскими работниками в рамках единой общей темы. Суть названия мероприятия заключается в равенстве участников и свободе высказывания своего мнения. Обсуждаемые вопросы формулируются в процессе открытой дискуссии и охватывают наиболее актуальные проблемы, требующие совместного реагирования. Число участников может быть как значительным и открытым, так и ограниченным.

Одной из схожих с круглым столом форм сотрудничества с общественностью являются рабочие встречи.

Семинар проводится с целью совместного обсуждения заранее согласованных с участниками вопросов (как правило, двух-пяти), повышения эффективности сотрудничества, совершенствования его форм и методов, получения либо углубления необходимых знаний и навыков, в том числе практической направленности. Обсуждаемые вопросы могут корректироваться в процессе открытой дискуссии и охватывать актуальные проблемы, требующие оперативного реагирования. Организаторы семинара должны обеспечить конструктивную дискуссию, живое, творческое обсуждение рассматриваемых вопросов. В ходе семинара могут решаться вопросы специальной подготовки, повышения квалификации, совершенствования навыков участников.

Семинар-совещание необходимо рассматривать как мероприятие, при организации которого решаются задачи обмена мнениями и выработки направлений дальнейшего сотрудничества, путей совместного решения вынесенных на обсуждение проблем.

Диспут – это публичный спор на определенную тему, по сути аналогичен семинару. Главное отличие заключается в необходимости обмена зачастую разными мнениями с поиском компромисса. Основанием является инициатива одной из сторон взаимодействия, направленная на необходимость в оперативном порядке дать комментарий по существу возникшего разногласия между сторонами взаимодействия (например, непринятие, по мнению общественной организации, действенных мер прокурорского реагирования). Такая форма позволяет изначально нейтрализовать возможный конфликт между сторонами, стабилизировать основу взаимодействия, восстановить взаимное доверие.

Часто результатом взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества является совместная издательская деятельность, которую необходимо развивать и далее.

В приказе Генпрокурора от 10.09.2008 № 182 упоминается также совместное с заинтересованными институтами гражданского общества исследование проблем правосознания граждан. Результатом этой работы должна стать разработка программ, методических пособий и других материалов по правовому воспитанию различных групп населения. Важное место в этой деятельности отводится Академии Генпрокуратуры РФ и правовому управлению Генпрокуратуры РФ (п. 9).

В целях реализации отдельных положений Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе" приказом Генпрокурора РФ от 28.12.2009 № 400 прокурорам предписано наладить взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу на коррупциогенность.

При обеспечении эффективного взаимодействия с общественностью прокурор получает возможность в ее лице иметь постоянный дополнительный информационный источник о нарушениях в различных сферах общественных отношений и, соответственно, оперативно влиять на состояние законности и правопорядка. При этом для институтов гражданского общества – носителей информации важно, что полученная прокурором информация проверена и в случае, предусмотренном законодательством, по конкретным фактам предприняты меры прокурорского реагирования. Именно об этих мерах и результатах реагирования целесообразно в обратном порядке информировать соответствующий институт гражданского общества. Информационный обмен между сторонами на постоянной основе – существенная составляющая сотрудничества с общественностью. Кроме того, стороны взаимодействия обмениваются иной, представляющей взаимный интерес информацией, в частности об отдельных планируемых или проведенных мероприятиях либо по вопросам, определенным соответствующими соглашениями о сотрудничестве.

Методическая, консультативная, организационная помощь. Развитие деловых отношений с различными общественными организациями способно также содействовать повышению квалификации прокурорских работников. Это достигается за счет широкого внедрения современных форм и методов обучения кадров, практикуемых в некоторых некоммерческих организациях. Наиболее прогрессивными технологиями в этой области являются так называемые активные методы обучения – это различного рода практические занятия, тренинги, деловые, ролевые игры, в ходе которых слушатели не пассивно воспринимают готовый материал, а активно его прорабатывают и усваивают на конкретных примерах.

Поиск новых форм сотрудничества с общественностью во многом зависит от инициативы и творческого подхода к этой деятельности самих участников. Так, к иным формам взаимодействия прокуратуры с гражданским обществом можно отнести работу по оказанию помощи в разработке программ в области обеспечения информационного обмена, ведение "паспортов" неблагополучных сфер общественных отношений и территорий и пр.

Для качественного решения стоящих перед субъектами взаимодействия задач прокурору необходимо учитывать условия этого взаимодействия, под которыми понимаются различные правила, обстоятельства. К их числу относится четкое определение правового статуса, последовательное разделение функций взаимодействующих сторон, взаимная ответственность друг перед другом. Главный вектор в организации взаимодействия с институтами гражданского общества – эффективное сотрудничество с ними для реализации прокуратурой стоящих перед ней целей и задач.

В рассматриваемом процессе взаимодействия органы прокуратуры могут участвовать на различных уровнях: во-первых, эта деятельность может осуществляться силами Генпрокуратуры РФ; во-вторых, прокуратурами субъектов РФ, приравненными к ним военными и другими специализированными прокуратурами; в-третьих, прокуратурами городов и районов, другими территориальными, военными и иными специализированными прокуратурами. Соответственно, организация и координация работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства возлагается: а) в Генпрокуратуре РФ – на правовое управление (в составе правового управления создан отдел по взаимодействию с общественностью и разъяснению законодательства); б) в прокуратуре субъекта РФ – на старших помощников прокуроров по правовому обеспечению; в) в прокуратурах городов и районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах – на одного из заместителей прокурора.

На уровне прокуратуры субъекта РФ прокурору необходимо разработать и утвердить соответствующий организационнораспорядительный документ – приказ (указание), регулирующий вопросы взаимодействия с общественностью, разъяснения законодательства и правового просвещения. В документе нужно подробно изложить цели, задачи, основные направления и вопросы организации этой работы. Приказ направляется нижестоящим прокурорам. В сопроводительном письме либо в другом документе, направленном позже, целесообразно дополнительно дать подробные рекомендации по эффективной организации работы.

Кроме того, учитывая возрастающую значимость разрешения обращений общественных правозащитных организаций в интересах граждан, предлагается ставить подобные вопросы на особый контроль.

– данные о зарегистрированных общественных объединениях, полученные в территориальных органах Минюста России;

– данные, полученные в процессе выполнения надзорных мероприятий;

– данные, полученные в порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры;

– данные от иных государственных органов, в том числе от контрольных и надзорных, органов местного самоуправления, Уполномоченного по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, общественных советов и иных структур;

– материалы из СМИ, официальных сайтов конкретных институтов гражданского общества, Интернета и иных общедоступных источников.

Необходимо учитывать, что в России создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Соответственно, и акцент на анализ их деятельности и определение приоритета при организации сотрудничества с ними целесообразно ставить прокурорам субъектов РФ – на межрегиональные и региональные, а прокурорам районного звена – на местные объединения (отделения межрегиональных общественных объединений).

Важным условием организации эффективного взаимодействия с институтами гражданского общества является ее планирование, которое должно основываться на системном, глубоком анализе состояния законности и правопорядка, приоритетных направленияхдеятель- ности органов прокуратуры в рассматриваемый период. Планировать мероприятия по взаимодействию с общественностью целесообразно на полугодие. Кроме того, для обеспечения последовательности и непрерывности взаимодействия возможно планирование этой деятельности на год.

При формировании в прокуратуре рассматриваемого плана мероприятий необходимо учитывать инициативы институтов гражданского общества, органов государственной власти, местного самоуправления, а также предложения самих прокуроров. Планы должны быть комплексными, конкретными по предмету, месту, лицам и срокам исполнения. Мероприятия нужно называть четко и ясно с указанием конкретных субъектов взаимодействия.

Кроме того, целесообразно готовить планы проведения отдельных мероприятий, обращая внимание на их подготовку, исполнителей и сроки.

Важное значение для дальнейшего совершенствования форм и методов сотрудничества, повышения эффективности взаимодействия в целом имеет текущий контроль за выполнением проводимых мероприятий.

Для организации контроля за качеством взаимодействия прокурору целесообразно истребовать от ответственного исполнителя информацию о проведенных мероприятиях, полученных результатах. Посредством "обратной связи" получение информации об этих мероприятиях возможно и от самих институтов гражданского общества. Одним из источников ее получения является Интернет.

Немаловажный вопрос организации рассматриваемой деятельности – учет проведенных мероприятий. Организация системного учета в рассматриваемом направлении позволяет обеспечить анализ проделанной работы за отчетный период, качество мероприятий, выявить недостатки в их подготовке и проведении.

И учет, и контроль служат в том числе решению таких задач, как выявление недостатков и упущений в рассматриваемой деятельности, адекватное реагирование на них, устранение допущенных нарушений, способствующих им причин и условий. В целях унификации оценки результатов деятельности органов прокуратуры с 2010 г. введен в действие статистический отчет "О работе прокурора по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению по форме ВОиПП" (действующая редакция утв. приказом Генпрокурора РФ от 11.12.2012 №446). Понятие и классификация общественных объединений, используемых в данном статистическом отчете, соответствуют определениям, данным Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях".

Строка 1 первого раздела статистического отчета по форме ВОиПП (количество мероприятий, проведенных совместно с общественными объединениями) отражает общее число совместных мероприятий, организованных как по инициативе прокуроров, так и по инициативе представителей общественных объединений. В строках 2–13 учитывается число рассмотренных обращений общественных объединений, а также принятые по ним меры прокурорского реагирования. Второй раздел данного статистического отчета содержит сведения о разъяснении законодательства и правовом просвещении.

Для совершенствования взаимодействия с институтами гражданского общества работникам органов прокуратуры целесообразно: 1) приоритетным направлением сотрудничества с общественностью считать взаимодействие с правозащитными и иными общественными организациями; 2) во взаимоотношениях с общественными организациями неуклонно руководствоваться требованиями федерального законодательства, запрещающего как необоснованный отказ в предоставлении информации, так и вмешательство в осуществление прокурорского надзора; 3) активнее использовать зарекомендовавшие себя ранее и появившиеся в последние годы формы и методы работы с упомянутыми организациями; 4) усилить поиск новых эффективных форм сотрудничества.