Основные этапы развития современной теории государственного управления
По мнению большинства современных исследователей, именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки этого этапа условно можно определить с 1880-х по 1920 г.
Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. бизнесмен и филантроп Роберт Брукингс учредил в Вашингтоне первый институт правительственных исследований (Institute for Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. В 1920–1930-е гг. аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе.
Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950 г. Особенно больших успехов в эти годы достигли американцы, что объясняется рядом причин. В США в отличие от европейских стран высшие учебные заведения уже в тот период пользовались широкой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей, имели возможность экспериментировать, вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки. В Европе же (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы, напротив, была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Вот откуда проистекала та негибкость, сопротивляемость нововведениям, о которых пишет французский политолог Ж. Стейцель: "Развитие отрасли науки прежде всего процесс социальный; для этого развития необходима прежде всего подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать"[1].
Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в то время полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны иметь более тесные связи. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело столь широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, а также учебников по указанным дисциплинам, ценных исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления.
Существовал и еще один фактор: американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.
В 1920–1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений.
Яркими представителями классической школы являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей. Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления, при этом почти все "классики" исходили из идеи, согласно которой следование данным принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации и достаточно удачно использовали теорию факторов, или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, позволяющих добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы "классиками" при изучении государственного администрирования.
Французский ученый Анри Файоль (1841 – 1925) является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге "Общее и промышленное управление", опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии, на флоте.
Л. Файоль дал классическое определение научному управлению: "Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям"[2].
Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: 1) технические; 2) коммерческие; 3) финансовые; 4) страховые; 5) учетные; 6) административные. Главными, определяющими являются административные функции, так как ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.
Файоль сформулировал 14 общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки.