Основные этапы и направления административной реформы в России
Проблема административного реформирования стала приоритетной для России в конце 1990-х гг. на волне общей политической модернизации и демократизации страны. Тезис об административной реформе как важном условии экономического роста и социального развития впервые был включен в послание Президента РФ Федеральному Собранию в 1997 г., а через год первый проект Концепции административной реформы в России был рассмотрен Правительством РФ. Таким образом, Россия находится в состоянии административного реформирования уже свыше десяти лет. Все эти годы российским реформаторам приходится работать в очень сложных условиях общей политической модернизации страны: перемены политического курса, сложности политического транзита накладывают свой отпечаток на зигзаги административного реформирования. К сожалению, достичь устойчивых позитивных успехов в рамках административной реформы пока не удалось. Во многом эго связано с тем, что реформа долгое время проводилась без четкой концептуальной основы. Когда распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р была наконец одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, выяснились весьма обескураживающие факты: стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы даже не начались[1].
Сегодня в перечень не решенных пока задач административной реформы входит целый ряд актуальных направлений:
– отсутствуют стандарты качества и доступности государственных услуг, а также административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
– должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве, предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, других форм государственного регулирования административного характера;
– необходимо разработать эффективные механизмы противодействия коррупции;
– требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом;
– необходимо повысить уровень использования современных информационных технологий для кардинального увеличения эффективности деятельности органов государственной власти.
Современный экономический кризис обострил все существующие в экономике и управлении проблемы и перевел вопрос об административном реформировании в число приоритетных. Социологические опросы последних лет свидетельствуют: в начале 2009 г. доля респондентов, считающих, что правительство недостаточно хорошо справляется с ключевыми задачами, выросла до 33%[2]. Положительно оценивают административную реформу всего 9% респондентов, 8% затрудняются с ответом, 35% склоняются к ответу "скорее нет, чем да"[3].
Сегодня общими причинами, обусловившими необходимость обращения к новым этапам административного реформирования, стали низкая эффективность работы госаппарата, финансово-экономические проблемы, невысокий уровень доверия населения к исполнительной власти, стремление улучшить работу госаппарата с помощью инновационных технологий.
Цели и задачи отечественной административной реформы во многом отличаются от задач, стоящих перед экономически развитыми странами современного мира. Если западные реформаторы в условиях современного экономического кризиса преимущественно озабочены высокими расходами на ОГЛАВЛЕНИЕ государственного аппарата, его недостаточной управленческой эффективностью (по сравнению с бизнес-менеджментом), то в России остро стоят проблемы борьбы с коррупцией, бюрократизацией, волокитой, нам не хватает четкой организации в работе государственного аппарата. Для российских реформаторов по-прежнему актуален процесс реализации основных (базовых) реформ, в рамках которых важно укрепить, а порой и создать прочный государственный фундамент, избавить отечественную бюрократию от пороков коррупции и злоупотреблений, обеспечить прозрачность, гибкость и подотчетность гражданам системы государственного управления. Если начать использовать принципы нового государственного менеджмента слишком рано, коррупция и злоупотребления могут только усилиться и в результате свести на нет все старания реформаторов, однако уже на этапе основных реформ можно в виде экспериментальных ("пилотных") проектов использовать отдельные принципы нового государственного менеджмента, чтобы апробировать новые идеи[4].
Важно подчеркнуть, что в России весьма ограничена свобода маневра в процессе реформирования. Во многом это объясняется низкой институциональной восприимчивостью к реформам основных учреждений (таковы российские правовые и исторические традиции) и недостаточной эффективностью основных рычагов управления, к которым относят традиции сильного единого административного ведомства (которые также пока нс сложились)[5]. Именно поэтому многие отечественные эксперты согласны с тем, что административные реформы у нас в стране должны проходить постепенно, медленными темпами, с осмотрительностью. К сожалению, рекомендации экспертов не всегда востребованы отечественными реформаторами. Основные вехи, свидетельствующие о динамике реформирования, говорят как раз о достаточно интенсивных темпах внедрения технологий нового государственного менеджмента в отечественные административные структуры.
В российской административной реформе можно выделить следующие основные этапы.
Первый этап – подготовительный (1997–2000): создание Комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента[6].
Второй этап – разработка и утверждение основных документов (2000–2003): проведение аналитических исследований и принятие нормативных актов, в том числе Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах но проведению административной реформы в 2003–2004 годах". В Указе сформулирована основная цель реформы: "повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов".
Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. В число основных задач комиссии входило проведение функциональных обзоров. Всего было рассмотрено 5400 административных функций, из которых 800 признаны избыточными, кроме того, ряд функций рекомендовалось передать рынку[7].
Третий этап – начало институциональных реформ (2004–2006): проведение институциональных преобразований на основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". В соответствии с π. 1 Указа была создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти:
– федеральным министерствам принадлежат стратегические функции (разработка государственной политики);
– федеральные службы, подведомственные министерствам, выполняют контрольно-надзорные функции;
– федеральные агентства осуществляют функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг.
Помимо этого согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004– 2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, были разработаны новые принципы бюджетирования, ориентированного па результаты, что означало приоритетную постановку целевых показателей для административных структур[8].
Четвертый этап – ориентация на сервисное администрирование (2006–2008): реформирование на основе распоряжения Правительства РФ "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах". Постановлениями Правительства РФ закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти: утверждены типовые регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти[9] и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти[10].
Введено регламентирование исполнения государством оказания услуг гражданам (регламент услуг каждого ведомства теперь можно увидеть на официальных сайтах государственных институтов), а также рекомендовано использовать тендеры при осуществлении бюджетных закупок.
Целями административной реформы в 2006–2010 гг. в соответствии с Концепцией являются: а) повышение качества и доступности государственных услуг; б) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; в) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей предусматривается решение следующих задач:
– внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
– разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
– реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "У правление");
– создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
– организация предоставления государственных услуг в электронной форме;
– оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
– повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
– модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
– формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусматривалось образование учреждений новой организационно-правовой формы, занимающей промежуточное положение между бюджетной организацией и рынком. Под автономным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
На этом этапе в течение короткого времени (с сентября 2007 по май 2008 г.) действовали государственные комитеты Российской Федерации[11], которые были упразднены Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724, а их функции переданы соответствующим министерствам, при этом министр получил право давать обязательные для исполнения указания подведомственным органам и отменять их решения.
Пятый – современный этап (2009–2013). В рамках данного этапа реформ Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 принята Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)". Основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы являются:
– формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;
– внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
– повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
В результате реализации Программы предполагается разработать нормы служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих; обеспечить открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю; реализовать антикоррупционные программы; усовершенствовать порядок замещения вакантных должностей в системе государственной службы; создать необходимые условия для профессионального развития государственных служащих и др.
Следует подчеркнуть, что впервые в рамках отечественной реформы будет осуществляться мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Планируется также провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой. Важно отметить, что впервые предусматривается разработка системы индексов, отражающих показатели доверия граждан к государственной службе. Планируется проведение регулярных социологических исследований оценки качества и результативности профессиональной деятельности[12]. Возможно, эти современные меры контроля во время проведения реформационных процессов смогут повысить ответственность за выполнение инновационных проектов.
Таким образом, на современном этапе реформирования наконец наметился переход от форсированного внедрения рыночных методов в систему государственного управления к укреплению традиционных основ государственной службы. профессионализма, дисциплины и ответственности. Это особенно важно, так как па предыдущих этапах реформирования (начиная с 2004 г.) достаточно широко внедрялись в госструктуры рыночные методы, использование тендеров, подрядов, принципов нового государственного менеджмента. Но поскольку это произошло слишком рано, в условиях "дорациональной бюрократии", не привыкшей четко соблюдать правила и нормы, коррупция и злоупотребления стали усиливаться, о чем неоднократно предупреждали эксперты.
На современном этапе весьма остро обозначились все кризисные эпицентры реформирования. Особую тревогу экспертов вызывают показатели динамики преобразований, свидетельствующие о снижении качества управления в последние годы реформы. Так, индикаторы работы правительства, рассчитываемые Всемирным банком, отражают на начальных этапах реформирования (до 2004 г.) некоторые улучшения в работе государственного аппарата по таким направлениям, как ответственность и эффективность, однако в последующие годы фиксируется снижение индексов по этим параметрам[13]. Не меньшую обеспокоенность экспертов вызывает и такой обескураживающий факт: в процессе реформирования пока не удалось снизить численность государственных служащих. Напротив, согласно статистике, она непрерывно растет, причем среднегодовой темп прироста составляет 18,2%.
Социологический мониторинг института государственной службы в 2009 г. также дал неутешительные результаты: деятельность государства по формированию кадрового потенциала государственной службы в процессе реформы как малоэффективную или неэффективную охарактеризовали 53% опрошенных чиновников, при этом 38% считают, что демократизм и открытость до сих пор не характерны для отечественного института государственной службы[14].
По индексу восприятия коррупции в 2010 г. Россия заняла 154-е место из 178 возможных[15]. Это самый низкий показатель для нашей страны за последние восемь лет. По заключению экспертов, сегодня именно коррупция является главным препятствием на пути экономического роста России. По консервативным оценкам, объем рынка коррупции превышает 240 млрд долл. США; только в деловой сфере России среднегодовой объем коррупции вырос до 316 млрд долл. США[16]. Для того чтобы переломить эти опасные тенденции, распоряжением Президента РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1586 утвержден Национальный план но противодействию коррупции, предусматривающий комплекс мер по предупреждению негативных последствий коррупции.
Таким образом, административная реформа неизбежно возвращается к идее укрепления фундамента государственного управления на основе прочной законодательной базы. Но именно с этих мер, согласно современным научным рекомендациям, и надо было начинать административное реформирование.
Важно подчеркнуть: большинство проблем российской административной реформы проистекает из того, что стратегические планы реформаторов часто не вписываются в общую политическую линию правительства. Кризисные процессы во время реформирования возникают также в связи с тем, что отечественные преобразования не отличаются завершенностью, внутренней согласованностью и преемственностью основных этапов реформирования. В частности, непрерывно меняется институциональный ландшафт административных структур: были созданы, а потом ликвидированы государственные комитеты, исключены и возвращены агентские функции министерствам, наложены и сняты ограничения на численность заместителей Председателя Правительства РФ, заместителей министра. Помимо этого присутствуют и явные противоречия в стратегии и тактике реформирования: стратегический курс на управление по результатам противоречит реальному бюджетированию, которое практически нс зависит от достигаемых результатов отдельных подразделений. Сложно контролировать динамику реформ в условиях, когда отсутствует мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Словом, российским реформаторам не хватает концептуальной целостности, методологической четкости и стратегической определенности административной реформы. Справиться с обозначенным выше комплексом острых проблем может только высокопрофессиональная команда экспертов, работающих над проблемами реформирования не время от времени, а на постоянной основе.
В условиях современного экономического кризиса, до предела обострившего социально-экономическую ситуацию в стране, реформаторы уже не имеют права на ошибку. И здесь важно напомнить о некоторых разрушительных последствиях административных реформ в англосаксонских странах (особенно в США и Великобритании), где благодаря интенсивному внедрению технологий нового государственного менеджмента обнаружилось, что рыночные принципы в системе государственного управления далеко не всегда эффективны, зачастую они могут привести кризисным последствиям[17]. В результате чересчур интенсивного внедрения бизнес-технологий государственная служба может утратить свои интегрирующие общественные функции, что способно серьезно подорвать эффективность системы управления. Лишившись традиционных "правил игры", чиновники оказываются в состоянии моральной растерянности: ведь бизнес-технологии достаточно откровенно заменяют идею общественного служения идеей меркантилизма, что неизбежно сопровождается ростом коррупции.
Именно это мы наблюдали в последние годы в России, где темпы внедрения рыночных технологий и темпы коррупции были прямо пропорциональны. На новом этапе административной реформы важно пересмотреть вопрос об использовании инновационных технологий в государственном управлении под углом зрения не только возможностей, но и границ их использования в рамках государственных структур. Принцип "Не навреди!" сегодня как никогда актуален. Инновационные технологии административной реформы должны проходить вначале серьезную проверку в процессе экспериментальных проектов. И только после всесторонних взвешенных оценок результатов этих экспериментальных инноваций высококвалифицированными экспертами их можно предлагать для широкого внедрения в масштабах нашей огромной страны, помня о том, что цена ошибки слишком велика.
В заключение заметим: несмотря на сложности и определенные просчеты, позитивные изменения в рамках административного реформирования все же присутствуют. Прежде всего, актуализирована в общественно-политическом дискурсе и эшелонах власти сама проблема создания эффективной системы административно-государственного управления. В последнее время достаточно последовательно принимаются меры но борьбе с коррупцией, по наведению дисциплины и порядка в государственных структурах. Внедряются новые формы электронного государственного управления, которые в перспективе будут способствовать большей эффективности и открытости государственных структур. Но основная работа по созданию эффективной административно-государственной системы управления в нашей стране еще впереди.