Основные этапы формирования Европейского Союза
Формирование ЕС, как уже знает читатель, – постепенный процесс, начало которому было положено в 1950-е гг. образованием Европейских сообществ. Каждая поВперед декада явила собой отдельный этап в постепенном укреплении и расширении этой наднациональной конструкции. Данный процесс продолжается и в настоящее время. В последние годы он стал еще более динамичным и интересным[1].
1950-е гг.: учреждение Европейских сообществ
А. План Шумана 1950 г.[2] Исторически первым шагом, с которого начиналось строительство ЕС, послужило заявление (декларация), с которым в 1950 г. выступил в Париже министр иностранных дел Франции Робер Шуман. Предложения, озвученные им от лица своего правительства, в настоящее время принято соответственно называть "планом Шумана", а дату его оглашения (9 мая 1950 г.) – отмечать как "День Европы" (официальный праздник Европейского Союза)[3].
Реальным автором данного плана, однако, был не Р. Шуман, а другой политический деятель – Жан Монне (1888–1979 гг.), в то время – комиссар по планированию Французской Республики, затем – первый Председатель Верховного органа ЕОУС (1952–1955 гг.), основатель и руководитель Комитета борьбы за Соединенные Штаты Европы (1955–1975 гг.). Имя Ж. Монне вошло в историю современной Европы как главного "архитектора" или "отца-основателя" Европейских сообществ. Решающий вклад этой личности в процесс объединения был отмечен в 1976 г. присвоением ему единогласным решением руководителей стран ЕС звания "почетный гражданин Европы" (не смешивать с институтом гражданства ЕС, учрежденным в 1992 г.).
Что же предусматривал план Монне–Шумана? Суть этой инициативы, обращенной прежде всего к Германии, выражена в следующем предложении: "Французское правительство предлагает передать все франко-германское производство угля и стали под управление общего Верховного органа, в рамках организации, открытой для участия других стран Европы". Речь шла, таким образом, о добровольном ограничении государственного суверенитета европейских стран, учреждении нового – надгосударственного (наднационального) – уровня политической власти, в ведение которого должны были перейти две в то время ключевые отрасли тяжелой промышленности: угольная и сталелитейная. Данная цель была реализована в 1951 г., когда был подписан договор об учреждении первого из Европейских сообществ – ЕОУС.
План Монне–Шумана не ограничивался, однако, текущими инициативами. В нем была заложена программа последующего развития, углубления интеграции в Европе, которая определяет дальнейшее развитие Европейских сообществ и Союза. Эта программа известна сейчас под названием "коммунитарный метод" (от франц. communaute – сообщество) – в отличие от "межправительственного метода", принятого в классических международных (межправительственных) организациях и основанного на традиционных формах дипломатии и сотрудничества государств-участников без какого бы то ни было ограничения их самостоятельности, суверенитета.
"Коммунитарный метод", разработанный Ж. Монне, включает четыре основных положения.
Федеративная цель. "Путем объединения основных производств и создания нового Верховного органа... настоящее предложение [план Шумана] обеспечит создание первых реальных устоев Европейской федерации, необходимой для сохранения мира".
Постепенность интеграции. Федерация как конечная цель интеграционного процесса не означает немедленного учреждения Соединенных Штатов Европы (чего желали некоторые радикальные сторонники федералистских воззрений). Речь идет о постепенном движении в заданном направлении – федерализации, которая продолжается и по сей день.
С учетом многообразия и противоречивости Европы, как отмечалось в плане Шумана, необходимо в первую очередь обеспечить "слияние неотъемлемых интересов", прежде всего на основе экономического объединения. Отсюда вытекает третья посылка "коммунитарного метода".
Интеграция как способ решения общественных проблем. Одно из главных отличий плана Шумана от более ранних вариантов европейской идеи – его ориентированность на практические задачи. Объединять Европу не ради одной лишь "высокой идеи", а для того, чтобы сделать лучше жизнь людей независимо от их места жительства и государственной принадлежности.
Соответственно деятельность интеграционной организации должна сконцентрироваться на решении насущных проблем, которые страны и народы не могут решить поодиночке: "Европа ...станет реальностью через конкретные начинания, создающие в первую очередь фактическую солидарность".
Первым такого рода начинанием, как уже известно читателю, стал общий рынок, за которым последовали все другие интеграционные преобразования.
Ограничение государственного суверенитета и создание наднациональных органов власти. "Коммунитарный метод" интеграции предполагает объединение народов Европы в рамках единой организации, наделенной реальными властными полномочиями. Государства не исчезают, но уступают определенную (со временем все увеличивающуюся) часть своих суверенных прав надгосударственным институтам, облеченным всеми функциями публичной власти: законодательными, исполнительными и судебными (юрисдикционными).
Таким образом, создается новый, наднациональный "этаж" политической власти, который, подобно государству, должен стремиться к формированию "общего блага", но уже не для одного, а для многих народов сразу.
"Европа, состоящая из суверенных государств, – писал Ж. Монне, – сама по себе не способна, при всей доброй воле ее руководителей, принимать разумные решения, необходимые для общего блага. Зато все становится возможным, если право принимать решения получат институты, призванные заботиться об общих интересах в рамках единых правил и на основании воли большинства"[4].
Ограничение государственного суверенитета и строительство федеративной Европы – длительный, поэтапный процесс. Его первым конкретным шагом стал Парижский договор 1951 г.
Б. Парижский договор 1951 г. и создание Европейского объединения угля и стали[5]. Реализация первого пункта "повестки дня", содержащейся в плане Шумана, заняла около двух лет. Вскоре после оглашения знаменитой декларации от 9 мая 1950 г. началась межправительственная конференция по выработке текста соглашения, а 18 апреля 1951 г. по ее итогам в Париже был подписан Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (неофициальное название – Парижский договор). Документ вступил в силу после ратификации всеми участниками 23 июля 1952 г.
Сторонами Договора о ЕОУС и, соответственно, государствами – членами новой организации, как уже отмечалось выше, выступили шесть стран Западной Европы: Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ. К участию в ЕОУС активно приглашалась и Великобритания, однако правительство этой страны в тот момент еще не было готово решиться на такой шаг (по причине нежелания поступаться суверенитетом).
Как и предполагалось в плане Шумана, Договор о ЕОУС охватывал все три важнейшие сферы общественной жизни, которые отныне становились также сферами интеграционного процесса.
В экономической сфере предусматривалось слияние национальных хозяйств в общий рынок, который с учетом предмета Договора о ЕОУС должен был распространяться только на угледобычу и сталелитейное производство, т.е. выступал как общий рынок угля и стали.
Договор о ЕОУС не только провозглашал создание общего рынка и устанавливал его гарантии (например, запрет таможенных пошлин и количественных ограничений на движение товаров). Правовой режим общего рынка одновременно включал в себя также единообразное регулирование ключевых аспектов экономической деятельности: инвестиций и финансовой помощи предприятиям, производства, ценовой политики, охрану конкуренции и др.
Общий рынок ЕОУС, таким образом, учреждался как регулируемый рынок, что вполне соответствовало взглядам Ж. Монне, который был активным сторонником планирования экономической деятельности (разумеется, не в смысле жесткого директивного плана, принятого в СССР).
Закономерен вопрос: почему общий рынок был создан в первую очередь именно в рамках двух указанных отраслей? Тому было две главных причины. Первая связана с тем, что такая стратегия в полной мере соответствовала духу коммунитарного метода, а именно принципу постепенности интеграции. Общий рынок – это весьма серьезный эксперимент, который может иметь и негативные последствия.
Поэтому данную форму интеграции сочли разумным испытать сначала на отдельных секторах хозяйства, а затем (в случае успеха) уже переходить ко всей экономике. В качестве конкретных сфер были избраны уголь и сталь, так как в то время данные отрасли являлись одними из ключевых в экономике всех развитых стран, имели действительно основополагающее значение для хозяйства.
Другая причина связана с особенностями политической ситуации в Западной Европе, сложившейся к концу 1940-х гг., а именно с так называемой германской проблемой.
После 1945 г. две немецкие земли – Рур и Саар – были отторгнуты от остальных частей бывшей Германской империи и фактически находились под управлением Франции[6]. Однако с момента восстановления в 1949 г. в рамках западной части Германии единого государства – ФРГ – последнее начало активно требовать вернуть ему эти территории. Западную Германию в ее притязаниях поддерживали Великобритания и США, которые считали необходимым укрепить ФРГ как форпост против ожидаемой "агрессии с Востока".
Что касается Франции, то она была категорически против изменения status quo. Рур и Саар являлись сосредоточением угольной и сталелитейной промышленности Германии, а значит, считали французские политические деятели, возврат этих земель под суверенитет ФРГ может послужить основой для возрождения германской военной мощи. Однако по мере усиления "холодной войны" подобная неуступчивость Франции вызывала все большее недовольство в Вашингтоне и других западных столицах.
Действенным и весьма эффектным выходом из этой коллизии как раз и стал план Шумана. С одной стороны, спорные территории возвращаются ФРГ. С другой – все производство угля и стали, центр которого находился именно в Руре и Сааре, переходит в руки наднационального органа, независимого от немецкого, французского и других правительств и действующего в общих интересах.
Тем самым с помощью ЕОУС и создания общего рынка угля и стали Германия и Франция, пойдя на взаимное ограничение суверенитета, смогли каждая по-своему достичь своих целей: первая – вернуть территории, вторая – обезопасить себя от военной угрозы. Именно в рамках ЕОУС и его общего рынка были созданы условия для примирения этих двух ведущих держав Западной Европы. "Ось" Франция-ФРГ, образованная именно в те годы, и по сей день остается направляющей силой западноевропейской интеграции.
В политической сфере Договор о ЕОУС предусматривал создание общих органов власти, для обозначения которых был избран термин "институты". Главным среди них стал Верховный орган, дословно "Высокий орган власти" (франц. Haute autorite), облеченный как правотворческими, так и административными полномочиями. В финансовой сфере Верховный орган был наделен правом устанавливать сборы, возлагаемые непосредственно на предприятия (ст. 49), а в отдельных случаях и полномочиями штрафовать их (ст. 66).
Члены Верховного органа (их было девять), хотя и назначались правительствами государств-членов, были полностью независимыми от них. "Члены Верховного органа осуществляют свои функции с полной независимостью, в общих интересах Объединения. При осуществлении своих обязанностей они не запрашивают и не получают никаких инструкций от какого-либо правительства или иной организации. Они воздерживаются от любых действий, не совместимых с наднациональным характером их функций" (ст. 9 Договора о ЕОУС). Первым Председателем Верховного органа был назначен Ж. Монне.
Другим институтом стал Совет (полное наименование – Специальный совет министров). В отличие от Верховного органа, призванного выражать общие интересы, Совет был создан в качестве института, выражающего интересы отдельных государств-членов. Он включал национальных министров (по одному от каждого государства-члена) и наделялся весьма ограниченными полномочиями (в частности, согласия Совета требовали некоторые решения Верховного органа).
Довольно узкими, в основном консультативными правами располагал также представительный институт ЕОУС – Ассамблея, состоявшая сначала из делегатов национальных парламентов[7].
Институтом судебной власти ЕОУС стал наднациональный Суд, в который получили право обращаться с исками не только государства-члены, но и непосредственно частные лица (предприятия и их объединения).
Надгосударственный институциональный механизм, созданный Парижским договором 1951 г., продолжает действовать и поныне, по уже в качестве институционального механизма всего ЕС.
Каждый из указанных выше институтов явился прообразом институтов других Сообществ, а теперь – Союза в целом: Верховный орган – Европейской комиссии, Совет – Совета Европейского Союза, Ассамблея – Европейского парламента и Суд – Суда Европейского Союза (см. гл. 4).
Образование ЕОУС положило основу интеграционным процессам и в юридической сфере, в сфере права. Именно с Парижского договора начала формироваться новая правовая система – право ЕС, первым источником которой стал Договор о ЕОУС. В отличие от других международных договоров, Договор о ЕОУС учредил новые институты политической власти (прежде всего, Верховный орган), которые были уполномочены в целях регулирования общественных отношений, подобно органам государственной власти, издавать нормативные и индивидуальные акты, обязательные не только для стран-участниц, но и для частных лиц (ст. 14).
С ЕОУС берет начало и другая важная составляющая права Союза – судебная практика (прецедентное право), источником которой послужили решения Суда ЕОУС (некоторые прецеденты, сформулированные в ту пору, действуют и поныне).
Наделение ЕОУС правосубъектностью, в том числе международной (ст. 6), послужило основой для появления еще одной группы источников – международных соглашений Объединения, которые ЕОУС заключало от имени всех своих стран с другими государствами и международными организациями.
В. Римские договоры 1957 г. Создание Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии. Договор о ЕОУС дал старт процессу экономической, политической и правовой интеграции стран Западной Европы, но лишь в двух сферах общественной жизни. За этим, первым шагом, неизбежно должен был последовать второй: распространение интеграции на все хозяйство, создание интеграционной организации общеэкономической компетенции.
Это событие произошло 25 марта 1957 г. в Риме, где был подписан Договор об учреждении Европейскою экономического
сообщества, вступивший в силу (после завершения ратификации государствами-членами) 1 января 1958 г.
Договор о ЕЭС перенес принципы, установленные в ЕОУС, на всю сферу экономических отношений.
В экономической сфере создавался общий рынок, который теперь охватывал все отрасли и секторы хозяйства (кроме угля и стати, которые продолжали регулироваться Договором о ЕОУС). С учетом больших масштабов преобразований был установлен переходный период – 12 лет, в течение которого принципы общего рынка постепенно должны были вводиться в действие (ст. 8).
Наряду с общим рынком в ведение нового Сообщества перешли разработка и осуществление общей политики в разных сферах экономической и социальной жизни: общей сельскохозяйственной, транспортной политики и т.д. (ст. 3).
В политической сфере для руководства общим рынком и осуществления общей политики были учреждены институты ЕЭС. В основу институционального механизма Сообщества были положены принципы ЕОУС, хотя и с некоторыми изменениями:
– главным правотворческим органом ЕЭС стал Совет, состоящий, как и в ЕОУС, из представителей национальных правительств;
– аналог Верховного органа – Комиссия – стала осуществлять, главным образом, исполнительную функцию (что, собственно, и обусловило смену наименования). В то же время Договор о ЕЭС в полной мере сохранил для членов Комиссии независимость от государств-членов.
Статус двух других институтов ЕЭС – Ассамблеи и Суда – не претерпел по сравнению с ЕОУС принципиальных изменений.
В юридической сфере еще в большей степени, чем Парижский договор 1951 г., Договор о ЕЭС открыл путь для наднационального правотворчества институтов посредством нормативных актов, единообразной судебной практики прецедентного характера и международных договоров Сообщества с иностранными государствами и международными организациями. При этом нормы права, создаваемые в рамках ЕЭС, имели своим предметом гораздо более широкий круг общественных отношений (вся хозяйственная сфера и многие вопросы социального характера).
ЕЭС – не единственное Сообщество, появившееся в 1957 г. Одновременно с ним на основании отдельного договора была создана еще одна организация, с помощью которой государства- члены (те же, что в ЕЭС и ЕОУС) надеялись совместно освоить новую в то время и весьма перспективную научную и промышленную сферу – ядерную энергию и, возможно, составить конкуренцию двум ядерным сверхдержавам – СССР и США.
Франция, которая раньше других западноевропейских стран начала проводить исследования в данной области, быстро убедилась, что в одиночку она сделать это не в состоянии. Ей удалось убедить в этом другие страны ЕОУС. Так появился второй Римский договор и третье Сообщество – Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Даты подписания и вступления в силу Договора о Евратоме аналогичны Договору о ЕЭС.
Отчасти по этой причине предписания двух Римских договоров во многом носят схожий, подчас идентичный характер. Особенно это касается статуса институтов Евратома (Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд), а также видов и порядка принятия ими правовых актов.
Отличия имеются, главным образом, в экономической сфере. Евратом, подобно ЕОУС, – организация специальной компетенции (в западной доктрине их называют "секторными" Сообществами). Основным здесь является не общий рынок, хотя он тоже был создан (гл. IX раздела второго Договора о Евратоме "Общий ядерный рынок").
Приоритетное значение в рамках Евратома получили вопросы научных исследований и промышленного использования ядерной энергии, которым посвящено большинство норм его учредительного договора. В Договор о Евратоме также были включены положения в области права собственности. Право собственности на специальные расщепляющиеся материалы передавалось Евратому (гл. VIII "Собственность" раздела второго "Положения по содействию прогресса в области ядерной энергии" Договора о Евратоме), а осуществлять правомочия собственника и другие действия в области снабжения ядерным сырьем было поручено специальному учреждению Евратома – Агентству по снабжению (гл. VI "Снабжение" раздела второго Договора о Евратоме).
Деятельность Евратома как в момент создания, так и в настоящее время охватывает использование энергии атома только в мирных целях. Военные программы в этой области государства-члены осуществляют самостоятельно (в настоящее время собственным ядерным оружием обладают два государства-члена: Великобритания и Франция).
Итак, в течение 1950-х гг. были созданы три Европейских сообщества общеэкономической (ЕЭС) и специальной компетенции (ЕОУС и Евратом), которые позднее, уже в 1990-е гг., послужили первой и главной основой ("опорой") для Европейского Союза. Этому шагу предшествовало еще несколько подготовительных этапов. Один из них – слияние трех Сообществ de facto в единую интеграционную организацию – завершился в 1960-е гг.