Об органах государственной власти в субъектах федерации

В федеративном государстве власть делится "но вертикали" на два уровня: власть федеральную (в центре) и власть региональную (в субъектах федерации). Выше было рассмотрено правовое положение государственных органов федерального уровня. Следует рассмотреть и правовое положение государственных органов субъектов федерации.

Но прежде было бы целесообразно обратиться к вопросу о становлении федеративного устройства России.

Федеративное устройство России

До января 1918 г. Россия была унитарным государством. Территория страны в целях управления была разделена на губернии. Окраины Империи (Польша, Финляндия и др.) обладали достаточно обширными полномочиями, однако это не делало Россию федеративным государством. Россия на протяжении веков создавалась и строилась как единое, целостное, унитарное государство. Нации и народности так или иначе принимали российскую государственность и постепенно становились частью единого народа с сохранением своей самобытности или, по собственному выбору, пойдя по пути ассимиляции.

Российская государственность спасла многие народы от уничтожения и вымирания: если бы не Россия, их территории были бы поглощены другими империями с запада, юга, востока. В многонациональном "котле" России вываривался российский парод, ядро которого составлял русский народ. Сегодня эти понятия — "россияне" и "русские" — почти сливаются. И это хорошо, потому что все мы должны быть объединены общей историей, духовными ценностями, взаимным притяжением, терпимостью, уважением. Вот путь, которым надлежало и надлежит двигаться России, чтобы преодолеть все проблемы и тяготы, строить будущее.

Однако партия большевиков под руководством В. И. Ленина, стремившаяся разжечь Россией мировую революцию, выдвинула лозунги, противопоставлявшие одну часть страны другой: рабочих и работодателей, крестьян и землевладельцев, армию — против правительства, нации и народности — между собой. Страна была ввергнута в гражданскую войну. На III Всероссийской съезде Советов (высшем органе государства) в январе 1918 г. Россия была провозглашена федерацией. Таким образом, Россия юридически стала федерацией, хотя но факту еще таковой не являлась. Федерализация России началась сверху.

В русле национальной политики большевики выдвинули лозунг "автономизации наций". В 1917 г. в России начался процесс создания национальных автономий — будущих субъектов федерации, первый этап федерализации страны на национальной основе. Вместо того, чтобы жить в "одном доме", нации и народности разводились по "своим квартирам" — произошло обособление групповых интересов по национальному признаку. Это объективно ослабляет государство, ведет к раздроблению единства страны. Первыми были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская автономные советские социалистические республики; Чувашская, Карельская, Марийская автономные области (всего более 20).

Фактически происходил распад Российской Империи, от страны откалывались огромные территории: Россией была предоставлена независимость Финляндии, Польше, Литве, Латвии, Эстонии, Украине, Белоруссии. Сегодня это самостоятельные государства. Многие из них (Польша, прибалтийские государства) проводят антироссийскую, русофобскую политику. В среднеазиатской части страны была образована Туркестанская автономная советская социалистическая республика; в 20-х гг. XX в. на ее базе возникли, в частности, Узбекская, Туркменская, Таджикская республики, ставшие затем республиками СССР. Па Кавказе в 1922 г. Армения, Грузия и Азербайджан объединились в Закавказскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику (ЗСФСР), которая вступила в договорные отношения с Россией. В 1936 г. Армения, Грузия и Азербайджан стали республиками СССР.

В 1922 г. был подписан Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик (СССР), в который вошли — уже в новом качестве — бывшие российские территории. СССР представлял собой федеративное государство особого рода. В пего вошли па правах суверенных республик Белоруссия, Украина, РСФСР, ЗСФСР, позднее — Узбекистан, Туркмения; еще позднее — Таджикистан, Казахстан, Киргизия и др. Формально Советский Союз состоял из равноправных республик, которые обладали правом выхода из СССР. Именно юридическая возможность выхода из СССР послужила "миной замедленного действия" и в конечном итоге направила развитие событий в конце 80-х гг. XX в. па развал единого государства.

Этот опыт учит нас с осторожностью подходить к государственному обособлению наций внутри единой страны. Национальная государственность, как это видно и из истории других федераций, строившихся на национальном подходе (они в большинстве своем распались), — скорее, опасное и отрицательное явление, чем положительное. В моменты кризисов это явление становится угрозой целостности государства. Однако историю не переделать, и коль скоро фактические обстоятельства сложились так, а не иначе, необходимо сделать все, чтобы ослабить негативное воздействие национально-государственного обособления внутри единой страны, путем, например, создания и развития но-настоящему единого экономического пространства.

В 1936 г. в Советском Союзе была принята знаменитая — "самая демократичная в мире" — Конституция. В следующем году аналогичные конституции были приняты в советских республиках, в том числе в РСФСР. В Конституции РСФСР 1937 г. были перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей. Конституции автономных республик утверждались Верховным Советом РСФСР. Положение автономных областей оставалось неопределенным. Кроме того, в стране имелись 10 национальных округов, даже не упоминавшихся в Конституции. С административно-территориальной точки зрения страна делилась на края и области.

В начале 90-х гг. XX в. возникло противостояние между властью общесоюзной и властью в советских республиках, прежде всего в РСФСР. Республики расширяли свои права. В 1990 г. был провозглашен суверенитет России, а 12 июня 1991 г. — впервые всенародно избран ее Президент. Властью в России был брошен лозунг, адресованный автономиям: "Берите суверенитета, сколько можете унести". Лозунг был рассчитан на поддержку со стороны автономий российской власти в ее противостоянии с союзной властью. Начался период, который называют сегодня "парадом суверенитетов".

Вновь инициатива передачи государственных полномочий "сверху" — "вниз" исходила от самого государства. Автономии воспользовались ситуацией и данным им правом, отбросили слово "автономная" и превратились в "республики в составе России". Соответствующее решение было принято на IV Съезде народных депутатов РСФСР. В марте 1992 г., после распада Советского Союза, в России был заключен так называемый Федеративный договор — договор, который подтверждал статус республик, одновременно признавал статус субъектов федерации за административно-территориальными образованиями страны, а также разграничивал компетенцию между двумя уровнями власти — федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации.

Федеративный договор не носил конституирующего значения, не создавал и не оформлял федерацию, как это иногда понимается в ряде субъектов федерации. Договор всего лишь констатировал факт и разграничил полномочия (предметы ведения) между двумя уровнями власти. Поэтому наша федерация как была конституционной (т.е. созданной "сверху" — но конституции), так ею и осталась. Она не превратилась в договорную федерацию. Принятием новой Конституции России в 1993 г. процесс федерализации страны был юридически завершен. Начался новый этап развития государственного управления.

Итак, историю становления российского федерализма можно было бы подразделить на следующие этапы:

• период автономизации наций (1918—1922 гг.);

• период советского федерализма (1922—1990 гг.);

• период постсоветского федерализма (1991 г. — по настоящее время).