Обязательность муниципально-правовых актов

Все нормативные акты имеют обязательную юридическую силу, и их иерархический уровень влияет лишь на место этих актов в общей системе нормативного правового регулирования, но не на степень обязательности.

Как выше отмечалось, несмотря на то что органы, издающие акты местного самоуправления, не входят в систему органов государственной власти, сами по себе эти акты обеспечиваются возможностью государственных средств защиты и принуждения (судебный и административный порядок обжалования и привлечения к ответственности за неисполнение актов местного нормотворчества). В этом также гарантия их обязательности. Причем речь идет об обязательности всех видов муниципально-правовых актов, а не только, например, актов представительного органа местного самоуправления.

Как было указано по этому поводу в одном из решений регионального органа конституционного правосудия[1], представительный орган местного самоуправления в рамках, определенных законом, может иметь в своем исключительном ведении часть публичных вопросов местного значения, решение которых осуществляется посредством принятия только им нормативных правовых актов. По другим же вопросам местного значения, не отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления, иные органы и должностные лица могут также принимать (издавать, утверждать) нормативные правовые акты, т.е. общеобязательные правила поведения, в соответствии с их компетенцией. В связи с этим Суд пришел к выводу, что проверяемая им норма п. 1 ч. 3 ст. 18 Закона Республики Коми от 16 июня 1998 г. "О местом самоуправлении в Республике Коми", согласно которой в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находится принятие правовых актов общеобязательного характера, предусмотренных уставом муниципального образования, не противоречит Конституции Республики Коми в том смысле, в котором представительные органы, иные органы и должностные лица местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты как общеобязательные правила по вопросам, отнесенным к их компетенции уставами муниципальных образований, в рамках, определенных законом.

Не влияет на степень общеобязательности и специфика структурного построения муниципально-правовых норм, например тот факт, что их санкции нередко содержатся в иных правовых актах, в том числе государственно-правового характера.

Система муниципального права Российской Федерации

В учебной и научной литературе по муниципальному праву при определении системы отрасли права, как и соответствующей учебной дисциплины, чаще всего проявляется комментаторский подход, когда система муниципального права определяется в соответствии со структурой Федерального закона № 131-ФЗ. Это методологически сомнительно: не законодательство лежит в основе системы отрасли права, а, напротив, система отраслевого законодательства (как и структура основного кодификационного акта соответствующей отрасли) предопределяется системой норм и институтов данной отрасли.

В основе же системных начал отрасли права (в данном случае муниципального права) лежит предмет муниципального права. Сами общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную систему, что предопределяет в конечном счете необходимость достижения системного единства всей совокупности норм и институтов, регулирующих данные отношения. В этом плане система муниципального права как бы раскрывает внутреннюю логику муниципально-правового регулирования, указывает на последовательность, очередность закрепления того или иного круга, сферы муниципальных отношений с учетом их значимости и относительной обособленности. Речь идет о том, что в основе системы муниципального права, как, впрочем, и других правовых образований, претендующих на их характеристики в качестве самостоятельных отраслей, должен лежать институционный подход.

Совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг относительно обособленных взаимосвязанных своим ОГЛАВЛЕНИЕм общественных отношений, составляет институт муниципального права.

Предложенное понимание предмета муниципального права позволяет представить систему муниципального права как совокупность нескольких крупных блоков (групп) институтов муниципального права.

Это, во-первых, институты самоорганизации населения или, как их можно еще определить, муниципальные институты гражданского общества, что связано с пониманием местного самоуправления как институционной основы социально-территориальной самоорганизации населения, формирования гражданского общества. К ним относятся институты: а) экономической, б) социальной, в) общественно-политической самоорганизации населения по месту жительства. Это позволяет объединить в рамках данной группы внешне разнородные, но объединенные единым материальным ОГЛАВЛЕНИЕм институты, например: территориальных основ местного самоуправления; конституирования (учреждения) муниципального образования; муниципальной собственности, финансово-экономических основ местного самоуправления; территориального общественного самоуправления и т.д.

Во-вторых, это институты организации муниципальной власти (институты муниципального народного представительства, включая институт муниципальных представительных органов; институт главы муниципального образования; институт исполнительных органов местного самоуправления; институт муниципального контроля; институт муниципальной службы И т.д.).

В-третьих, это институты взаимоотношений человека с муниципальной властью, что соответствует таким институтам правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления, как, например, институт индивидуальных и коллективных прав на осуществление местного самоуправления; институт муниципальных избирательных прав; институт муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина и т.д.

В-четвертых, это институты государственного гарантирования и ответственности местного самоуправления, институт государственного обеспечения минимальных местных бюджетов; институт государственного финансирования отдельных государственных полномочий, переданных местному самоуправлению; институт судебной защиты местного самоуправления; институты ответственности местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами; институты административного контроля и прокурорского надзора за местным самоуправлением и т.д.