ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
• земельное законодательство – предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
• правовые вопросы предупреждения радиоактивного, химического и иных видов загрязнения земель;
• основные вопросы правового регулирования единства земельного участка и расположенной на нем иной недвижимости, землеустройства и государственного реестра;
уметь
• оперировать юридическими категориями;
• анализировать данные кадастрового паспорта земельного участка, а также данные государственного реестра;
• характеризовать земельные участки как объекты недвижимого имущества;
• применять правовые нормы, касающиеся единства земельного участка и объекта недвижимости, расположенного на нем;
• применять правовые нормы различных отраслей права при разрешении спорных вопросов, связанных с землей;
владеть навыками
• анализа юридических фактов, правовых норм и правовых отношений в части владения, пользования и распоряжения землей;
• анализа правоприменительной, правоохранительной и судебной практики;
• принятия необходимых мер для защиты прав собственников земельных участков, землепользователей и арендаторов.
Земельное законодательство – предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Земля является особым природным объектом. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Это положение отражено и в ст. 1 ЗК РФ, где среди основных принципов земельного законодательства закреплен учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
Исходя из норм данного принципа, земля рассматривается как:
• природный объект, являющийся составной частью природы. Земля взаимодействует и с другими природными объектами;
• природный ресурс, используемый в различных отраслях хозяйства. В данном контексте земля рассматривается как материальная база для хозяйственной и иной деятельности;
• недвижимое имущество. Понятие недвижимого имущества закреплено в ст. 130 ГК РФ: "К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства";
• объект права собственности. В Российской Федерации земля находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Поскольку земля является недвижимым имуществом, то в какой бы форме собственности она ни находилась, необходимо производить государственную регистрацию в соответствии с нормами Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Согласно ст. 7 ЗК РФ земли подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Для такого уникального объекта, которым является земля, очень важно определить, в чьем ведении она находится и соответственно ее правовое регулирование.
Исходя из положений ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
В то же время ЗК РФ закрепляет полномочия в области земельных отношений не только Российской Федерации и ее субъектов, но и органов местного самоуправления.
Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений установлены ст. 9 ЗК РФ и отражены на рис. 11.1
Рис. 11.1. Система полномочий Российской Федерации в области земельных отношений
Вышеперечисленные полномочия Российской Федерации в значительной степени реализуются Правительством РФ.
В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 12.10.2013 № 922 "О федеральной целевой программе “Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014– 2020 годы”".
Правовой статус Правительства РФ закреплен Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Статья 18 данного закона устанавливает в сфере природопользования и охраны окружающей среды следующие полномочия Правительства РФ:
• обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
• принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечению экологического благополучия;
• организация деятельности но охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
• координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами.
Поэтому, кроме Российской Федерации, полномочиями в области земельных отношений в соответствии со ст. 10 ЗК РФ наделены соответственно и субъекты Федерации (рис. 11.2).
Рис. 11.2. Система полномочий субъектов РФ в области земельных отношений
Реализация указанных полномочий осуществляется субъектами РФ самостоятельно. При этом субъекты должны предусматривать самостоятельное их финансирование.
Правовому регулированию данного вопроса посвящена ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее – Закон № 184-ФЗ).
Пункт 2 ст. 26.3 данного закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), в сфере использования земельных участков и охраны окружающей среды относит решение вопросов:
• организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
• осуществления регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;
• планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;
• резервирования земель, изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта РФ;
• определения границ муниципальных образований в установленном порядке;
• утверждения схем территориального планирования субъекта РФ, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;
• осуществления предусмотренных законодательством РФ о недрах полномочий в сфере регулирования отношений недропользования на соответствующих территориях;
• осуществления регионального государственного экологического надзора (в части регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения);
• создания искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом.
Необходимо отметить, что субъекты РФ чаще всего реализуют предоставленные им федеральным законодательством полномочия путем принятия региональных программ.
Так, постановлением Правительства Республики Коми от 29.12.2012 № 640 была утверждена региональная программа "Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения в Республике Коми (2013– 2015 годы)". А постановлением Правительства Архангельской области от 11.10.2013 № 479-ип была утверждена государственная программа "Развитие имущественно-земельных отношений Архангельской области (2014-2018 годы)".
Субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Федерации.
В соответствии с п. 2 ст. 26.12 Закона № 184-ФЗ органы государственной власти субъекта РФ вправе передавать имущество субъекта Федерации во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ.
Таким образом, еще одним субъектом, имеющим полномочия в области земельных отношений, являются органы местного самоуправления.
Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Кроме того, полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений закреплены в ст. 11 ЗК РФ и отражены на рис. 11.3.
Рис. 11.3. Система полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Свою структуру они определяют самостоятельно. Правовое регулирование их статуса, включая и компетенцию, определяет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К полномочиям органов местного самоуправления относятся:
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, в состав которой входят и земельные участки;
• регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (при этом учитываются категории земель и порядок их использования);
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.
В соответствии с гл. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закон субъекта РФ может предусматривать наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ.
Реализация полномочий сопровождается принятием нормативных правовых актов на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и уровне органов местного самоуправления. При этом необходимо учитывать, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления, в том числе и в отношении земельных правоотношений, не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.