Обеспечение горным правом национальных интересов
В связи с потребностями решения проблем повышения эффективности правового регулирования использования и охраны недр как ценнейшего, стратегического природного ресурса встает вопрос о защите главного источника доходов, пополнений национального бюджета.
В Конституции не предусматривается горное законодательство. В ней и в ФЗ о недрах, как и в большинстве иных федеральных законов, в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, применяется термин "законодательство о недрах", хотя он и становится синонимом горного законодательства и в работах Г. С. Башмакова, Д. В. Василевской, Д. Б. Клюкина, Н. Б. Мухитдинова, А. И. Перчика, О. М. Теплова и других используется почти в одинаковой мере[1].
Регулирование недропользования посредством закона становится как целью, так и средством, способом обеспечения национальной безопасности и многих ее направлений[2].
Ключевым элементом отношений по использованию и охране недр являются отношения собственности на них. Закрепление в праве экономических конструкций недропользования начинает занимать все большее место и привлекать неослабное внимание исследователей[3].
Соотношение частноправовых и публично-правовых начал в управлении недропользованием всегда было актуальным. Принятый на стыке XIX и XX вв. Устав горный Российской Империи уже содержал частноправовые и публично-правовые принципы с тенденцией усиления вторых. Огосударствление недропользования продолжилось в XX в.[4] Последнее двадцатилетие с провозглашением перехода России к рынку характерно обострение конкуренции между указанными началами в управлении и регулировании недропользования, что не может не учитываться при обсуждении в настоящее время концепции зашиты национальных интересов, в том числе посредством горного права, где важнейшее место занимает проблема большего распространения вещных прав па природные ресурсы и объекты[5].
В ст. 1–2 действующего ФЗ о недрах предусматривается, что недра в границах территории РФ являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Как известно из ГК, государственная собственность имеет две формы – собственность РФ и собственность субъектов РФ. Иначе говоря, указанную, достаточно известную законодательную формулу можно развивать в виде более четкого разграничения полномочий в области управления государственной собственностью на недра и регулирования недропользования между РФ и субъектами РФ. Если учесть компетенцию муниципальных образований в области подземного пространства городов и прав на общераспространенные полезные ископаемые (песок, глина, торф, гравий), то необходимо и органы местного самоуправления считать элементами правового механизма недропользования.
Значение и обеспокоенность состоянием полезных ископаемых отражается в документах развитых стран. Например, в Программе США по минерально-сырьевой политике отмечается: решающее значение минерального сырья для экономики США, их национальной безопасности и поддержания высокого жизненного уровня; необходимость привлечения внимания населения к проблемам минеральных ресурсов; гарантирование правительством, что принимающие различные решения государственные деятели учитывают последствия своих решений для минерально-сырьевой политики.
В большинстве развитых государств для защиты национальных интересов законодательством досконально регулируется участие иностранных юридических лиц (иностранного капитала) в проектах по освоению месторождений, расположенных как на суше, так и на континентальном шельфе. Это обуславливается конечностью и невозобновляемостью минеральных ресурсов, стремлением государства обеспечить указанными ресурсами будущие поколения, функциями государства по сосредоточению полномочий по контролю за объектами, обеспечивающими публичный интерес в долгосрочной перспективе[6].
В настоящее время в России начинает преобладать исключительная государственная собственность на недра с предоставлением прав частной собственности на добытые из недр ресурсы. После принятия Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства"[7] были установлены критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения и ограничения доступа иностранных инвесторов к пользованию этими участками. Постановлением Правительства РФ от 07.11.2008 № 823 был утвержден Порядок официального опубликования перечня участков недр федерального значения в официальном издании Российской Федерации[8].