Необходимость государственного регулирования деятельности ТНК, нормы и способы

Эффективность и качество государственной политики является одним из определяющих факторов при обеспечении устойчивой отдачи от добычи полезных ископаемых для процесса развития, причем как при участии ТНК, так и без них. Управлять минерально-сырьевой экономикой сложно, и для этого требуются развитая система государственного управления и формирование продуманных и точных целей в области национального развития. При этом управленческие работники должны быть исключительно подготовленными профессионально. Здесь нельзя практиковать модель феодальных отношений: "Мой человек, я ему доверяю". Однако в некоторых развивающихся и переходных странах, имеющих богатые месторождения полезных ископаемых, процесс разработки государственной политики порой нацелен на получение краткосрочной выгоды, а нс на достижение долгосрочных целей развития. В некоторых случаях легкий доступ к доходам от минеральных ресурсов делает правительства менее подотчетными перед своим населением и во все большей степени склонными охранять и укреплять интересы правящей элиты.

Эти факторы наглядно показывают важность создания правовой системы, основанной на верховенстве закона, а также институциональной среды, побуждающей компании осуществлять инвестиции в продуктивную деятельность. Качество материально-вещественной инфраструктуры, науки, образования и здравоохранения также влияет на характер инвестиционных решений. Кроме того, активная политика с целью использования государственных доходов от добывающей промышленности в интересах решения задач развития необходима для обеспечения социальной сплоченности общества. Без правильного целевого использования получаемых доходов и продуманного управления ими крупный прирост поступлений, обогащая узкий социальный слой, может обернуться социальными потрясениями и политической нестабильностью. Помимо общих рамок необходимы надлежащие отраслевые институты и политика, в том числе правовая и административная рамочная основа для разведки и эксплуатации месторождений полезных ископаемых, обеспечения охраны здоровья и техники безопасности, охраны окружающей среды и защиты прав местных общин.

Для того чтобы избежать несправедливых вариантов, шанс на участие в процессе выработки политики должны иметь все заинтересованные партнеры – правительства, гражданское общество, затрагиваемые общины, организации коренных народов, профсоюзы и т.д. Распределение приемлемой доли доходов на уровне провинций или на более низких уровнях государственного управления может стать одним из способов смягчения остроты социальных конфликтов на местах, т.е. в районах, непосредственно затрагиваемых деятельностью предприятий добывающей промышленности. Однако для этого также нужны адекватные системы государственного управления и структуры на уровне местных органов власти.

Естественно, что способы и методы регулирования иностранного участия в добывающей промышленности меняются со временем, но существенно различаются по странам. Участие ТНК регулируется различными национальными законами, правилами и контрактами. Кроме того, многими странами заключены МИС, имеющие прямое отношение к деятельности ТНК в обрабатывающей промышленности.

В нефтегазовой отрасли ТНК осуществляют свою деятельность в рамках разнообразных договорных механизмов, таких как концессии, совместные предприятия (СП), соглашения о разделе продукции (СРП) и контракты на обслуживание. В целом по состоянию на июнь 2012 г. шире всего применяются СРП, на долю которых приходится более 52% всех контрактов с участием иностранных ТНК в развивающихся странах, являющихся основными производителями нефти и газа. В форме этих соглашений заключается основная часть контрактов в таких странах, как Вьетнам, Индонезия, Ирак, Катар, Китай, Судан и Экваториальная Гвинея. Второе место занимают концессии и совместные предприятия – эта договорная форма преобладает в Алжире, Анголе, Бразилии, Венесуэле, Казахстане и Российской Федерации. Контракты на обслуживание встречаются реже, но играют важную роль, например в Исламской Республике Иран, Кувейт и ОАЭ.

Эффект того или иного контракта зависит от того, как согласовывались его условия на переговорах между принимающим государством и инвестором. Зачастую в договорном порядке устанавливаются ставки роялти и налогообложения и решаются вопросы, касающиеся доли местных компонентов, подготовки кадров, контроля правительства принимающей страны в процессе принятия ключевых решений и, в соответствующих случаях, масштабов участия государственной корпорации. В контракты в последние годы стали также включать положения, касающиеся природоохранных вопросов.

В горнорудной отрасли компании получают концессии в форме лицензий, которые наделяют их правом вести разведку месторождений полезных ископаемых и добывать их. Условия осуществления инвестиций, как правило, изложены в горном законодательстве или контракте на разработку месторождения полезных ископаемых. Законодательство со временем меняется, отражая изменение рыночной конъюнктуры и политических приоритетов. Характерными чертами нынешнего горного законодательства являются, в частности, усиление гарантий против необоснованного лишения прав, открытый доступ к составлявшимся в прошлом геологическим отчетам, более упрощенные и прозрачные процедуры подачи заявок на проведение разведочных работ, географическое обозначение границ площади разведочных работ, наличие положений о разрешении споров и методах разрешения конфликтов по поводу землепользования. Ряд стран также оговаривает условия, связанные с занятостью в горнорудной отрасли отечественного и иностранного персонала.

Данные таблицы иллюстрируют, в каких формах страны заключают контракты с ТНК, сколько каждая страна их заключает (или вообще не заключает). В нефтегазовой и горнорудной промышленности развитие договорных механизмов отражает стремление государства найти необходимый баланс сторон в процессе освоения ТНК месторождений. Поскольку получаемые правительством доходы являются одной из главных выгод от добычи полезных ископаемых, очевидно, что правительства уделяют много внимания поиску механизма, гарантирующего надлежащую долю прибыли от добычи полезных ископаемых. Вследствие повышения цен на минеральные продукты в последние несколько лет ряд правительств предприняли шаги с целью повысить причитающуюся им долю прибылей ТНК, изменив налоговые режимы или договорные отношения. Последние изменения режимов регулирования в развитых и развивающихся странах, а также в странах с переходной экономикой исходят из того, что их прежние режимы регулирования, возможно, были не совсем справедливыми в отношении принимающей страны.

В сравнении с предыдущими волнами изменений государственной политики и национализации новым моментом в настоящее время является более широкое использование странами МИС. Хотя такие договоры вводят перечислен-

Таблица 16.3

Основные формы контрактов ТНК в нефтегазовой промышленности развивающихся стран и принимающих стран с переходной экономикой, июнь 2007 г.*

Принимающая страна	Распределение контрактов иностранных ТНК по основным видам										Средний размер договорной территории
	Раздел продукции		Обслуживание или обслуживание с минимальной гарантией возмещения		Концессия или совместное предприятие		Другие и не оговоренные отдельно		Всего
	число	ДОЛЯ, %	число	ДОЛЯ, %	число	доля, %	число	доля, %	ЧИСЛО	ДОЛЯ, %	кв. км
Алжир	25	22,9	4	3,7	66	60,6	1	0,9	109	100,0	2357
Ангола	21	19,1	–	–	89	80,9	-		110	100,0	640
Бразилия	–	–	–	-	189	100,0	-	-	189	100,0	283
Китай	74	97,4	-	-	-	-	2	2,6	76	100,0	2973
Экваториальная Гвинея	20	100,0	-	-	-	-	-	–	20	100,0	1333
Индонезия	155	100,0	-	-	-	-	-	-	155	100,0	2902
Исламская Республика Иран	–	–	16	80,0			4	20,0	20	100,0	3575
Ирак	7	87,5	1	12,5	-	-	-	-	8	100,0	625
Казахстан	9	9,7	-	-	84	90,3	-	-	93	100,0	1558
Кувейт	-	-	3	100,0	-	-	-	-	3	100,0	120
Ливийская Арабская Джамахирия	107	80,5	–	–	26	19,5	–	–	133	100,0	4497
Нигерия	81	58,3	-	-	57	41,0	1	0,7	139	100,0	579
Катар	26	100,0	-	-	-	-	-	-	26	100.0	833
Российская Федерация	5	1,1	-	-	470	98,9	-	-	475	100,0	343
Саудовская Аравия	-	-	-	-	-	-	3	100,0	3	100,0	75056
Судан	14	77,8	-	-	4	22,2	-	-	18	100,0	50770
Объединенные Арабские Эмираты	–	–	–	–	–	–	12	100,0	12	100,0	375
Узбекистан	14	43,8	-	-	-	-	18	56,3	32	100,0	3562
Венесуэла	19	38,0	-	-	20	40,0	10	20,0	50	100,0	597
Вьетнам	1	100,0	-	-	-	-	-	-	1	100,0	554
Итого	578	34,6	24	1,4	1005	60,1	51	3,1	1672	100,0	2067
Итого, исключая СНГ	564	51,1	21	1,9	451	40,9	51	4,6	1104	100,0	2852

UNCTAD. World Investment Report. 2009: Transnational Corporations, Extractive Industries and Development.

ные действия государств в рамки определенных принципов международного права, в конечном счете они не могут помешать какому-либо государству прекратить договорные отношения на существующих условиях. Однако МИС могут наделять иностранных инвесторов правом в случае возникновения спора требовать компенсации через международный арбитраж. Таким образом, обеспечиваемая в рамках МИС защита становится актуальной главным образом при выборе иностранным инвестором стратегии ухода с рынка. Пределы такой защиты зависят от того, как сформулированы положения конкретного договора и как они толкуются в арбитражных инстанциях. Кроме того, последствия изменения государственной политики в известной мере зависят от прочности переговорных позиций сторон. Для принимающих стран, имеющих доказанные месторождения ценных минеральных ресурсов и залежи нефти, односторонние действия могут оказаться целесообразным подходом, позволяющем гарантировать получение более значительной доли выгод от добывающей промышленности. Однако позиции других стран, которые хотели бы пойти по такому пути, могут быть совсем иными.