Зарубежный опыт валютного регулирования
Являясь одним из важнейших видов государственного регулирования экономики, валютное регулирование предусматривает
установление государством методов, видов, форм осуществления операций с иностранной валютой, порядок их проведения. Посредством валютного регулирования государство воздействует на обращение валюты в стране, курс национальной валюты по отношению к иностранным, проводит контроль за валютными операциями.
Через валютное регулирование государство реализует в своей деятельности и на валютном рынке национальные политические и экономические интересы. Валютное регулирование реализуется напрямую путем принятия законодательных актов и действий исполнительной власти, а также косвенно – с использованием экономических, в частности валютно-кредитных, методов воздействия на поведение субъектов рынка.
В экономической теории валютное регулирование подразделяется на рыночное и государственное. Первое основано на конкуренции и порождает стимулы к развитию, а второе направлено на преодоление негативных последствий рыночного регулирования валютных отношений. Соотношение между данными методами в каждой конкретной стране корректируется в зависимости от целей проводимой политики и текущего состояния национальной экономики.
Валютное регулирование осуществляется на национальном, межгосударственном и межрегиональном уровнях.
Развитию межгосударственного валютного регулирования способствует глобализация хозяйственных связей между государствами. Цель валютного регулирования на межгосударственном уровне состоит в координации валютной политики отдельных стран, в выработке и осуществлении совместных мер по преодолению валютных кризисов, в согласовании валютной политики ведущих держав по отношению к другим странам. Развитие и использование межгосударственного валютного регулирования связано с рядом причин:
– усилением взаимозависимости национальных экономик, включая валютные, кредитные нефинансовые отношения;
– постоянно меняющимся соотношением между рыночным и государственным регулированием;
– изменением расстановки сил на мировой арене;
– огромными масштабами мировых валютных, кредитных, финансовых рынков, которые отличаются нестабильностью.
Региональное валютное регулирование осуществляется в рамках экономических интеграционных объединений, например в рамках Европейского союза, в региональных группировках развивающихся стран.
Учитывая, что понятие равновесия в рамках отдельно взятой национальной экономики есть теоретическая абстракция, в любой стране, включая Россию, валютный рынок находится под регулирующим воздействием государства. На уровне государства валютное регулирование выступает как комплекс мер (законодательных, административных, экономических и организационных), как часть валютной политики страны, направленной на установление порядка проведения операций с валютными ценностями и включения страны в мировой валютный рынок.
Основными экономическими элементами национального валютного регулирования являются:
– разрешительный порядок для совершения операций с валютными ценностями;
– введение института уполномоченных банков;
– запрет на применение иностранной валюты в расчетах между резидентами на территории страны;
– установление разрешительного порядка для оставления валюты на счетах в иностранных банках;
– введение обязательной продажи части валютной выручки и др.
Валютное регулирование любого государства реализуется через механизм валютных ограничений и валютного контроля[1]. Осуществляя валютное регулирование, государство регламентирует систему международных расчетов, выполняемых участниками внешнеэкономической деятельности, и устанавливает:
– сферу и порядок проведения валютных операций;
– порядок формирования и использования валютного резерва страны;
– порядок формирования и использования валютных фондов хозяйствующих субъектов;
– сферу и порядок осуществления валютного контроля.
Валютные ограничения как система государственных мер (административных, законодательных, экономических и организационных) по установлению порядка проведения операций с валютными ценностями обычно предполагают регулирование международных платежей и переводов капиталов, репатриации экспортной выручки, прибылей, денежных знаков и ценных бумаг, запрет свободной купли-продажи иностранной валюты.
Валютные ограничения могут выражаться, например, в специальном регулировании не всех, а только некоторых рыночных операций; определенные категории продавцов и покупателей могут обязываться совершать валютные операции исключительно через центральный банк и только по официальному курсу (или даже нескольким разным, параллельно существующим официальным курсам); государство может принудить экспортеров определенных видов товаров сдавать иностранную выручку в центральный или уполномоченные на ведение валютных операций банки или же всех экспортеров обязать продавать ее по официальной цене. Наконец, государство может вообще запретить всякую свободную куплю и продажу валюты, введя валютную монополию.
Мировой опыт свидетельствует, что практически все государства прибегали к использованию валютных ограничений в части международного движения платежей и капиталов. Впервые система валютных ограничений, направленных на стабилизацию национальных валют, была введена во время Первой мировой войны в Германии, Австро-Венгрии и некоторых других странах.
В свою очередь, глобальный экономический кризис 1929– 1933 гг. заставил США, а затем и страны Европы в корне пересмотреть степень вмешательства государства в управление экономикой. Впоследствии кризис в валютной сфере привел к резкому расстройству платежных балансов большинства стран, чем серьезно подорвал основы международных денежных расчетов. Следствием этого явилось широкое распространение валютных ограничений.
В частности, США в период с 1966 по 1974 г. применили "уравнительный" налог на доходы американских граждан и фирм от инвестиций в иностранные ценные бумаги, предназначенный для уравнивания их с доходами от американских ценных бумаг с целью ограничить вывоз капитала. Программа "добровольного ограничения" (1965) международных кредитов американских банков в пределах 5% их годового роста с 1968 г. была заменена контролем над всеми формами вывоза капитала из США, который действовал до 1974 г.
Вместе с тем в период Второй мировой войны валютные ограничения, введенные практически повсеместно, не применялись в США и Швейцарии (см. письмо Банка России от 17.08.2004 № 100-Т "Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003–2004 гг.").
По Римскому договору (1957) (с января 2009 г. – Договор о функционировании Европейского союза) либерализация валютных операций является обязательной в той мере, в какой она необходима для нормального функционирования "общего рынка" (Лиссабонским договором от 13 декабря 2007 г. в названный выше Договор внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2009 г. при условии сдачи к этому дню ратификационных грамот всех членов Европейского союза либо, если этого не произойдет, в первый день месяца, следующего за сдачей ратификационной грамоты тем подписавшим Договор государством, которое последним выполнит данную формальность).
Во Франции, несмотря на введение частичной конвертируемости франка в 1958–1961 гг., традиционно сохранялась государственная регламентация международных финансовых операций. Попытки их либерализации (в 1967, 1970-х гг.) были безуспешны в силу внутренних и международных событий. Отмена валютных ограничений в сентябре 1968 г. облегчила "бегство" 15 млрд французских франков из Франции, но после их восстановления отток капиталов резко сократился и сальдо движения краткосрочных капиталов стало положительным. В связи с ухудшением валютно-экономического положения страны в 1981 г. восстановлены, а в 1983 г. усилены валютные ограничения с целью сокращения дефицита торгового баланса и сдерживания отлива капитала. С ноября 1984 г. они были постепенно ослаблены.
К 1989 г. во Франции, Италии, Дании, Испании, Португалии, Греции, Ирландии, несмотря на ослабление валютных барьеров, сохранялись ограничения на открытие банковских счетов за границей.
В 1971–1973 гг. Германия, Франция, Швейцария, страны Бенилюкса, Испания ввели валютные ограничения с целью сдерживания притока капиталов. В июле 1972 г. Великобритания впервые ввела валютные ограничения по движению капиталов в отношениях со странами стерлинговой зоны с целью сдерживания "бегства" капитала в условиях перехода к режиму плавающего курса фунта стерлингов.
По еще более консервативному пути шло развитие системы валютного регулирования в странах с национализированной экономикой. Так, например, в СССР после продолжительного периода нестабильности валютной политики (1917–1928 гг.) была принята в качестве официальной модель, при которой "валютное законодательство основано на государственной валютной монополии и направлено на сосредоточение всех валютных ресурсов под контролем и в руках государства" (письмо Банка России "Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003–2004 гг.").
В странах с командной экономикой (Куба, Северная Корея) валютные ограничения предусматривают определенные меры по регулированию валютных операций резидентов и нерезидентов страны, осуществлению ими платежей, инвестиций, порядка перевода национальной и иностранной валюты за границу, порядка репатриации прибыли; одновременно с этим ведется строгий контроль за осуществлением внешнеэкономической деятельности.
Влияние валютных ограничений на экономику различно по степени и направленности в зависимости от форм ограничений и валютно-экономического положения отдельных стран и мировой экономики.
С переходом экономически развитых стран к свободной конвертируемости национальных валют, развитием внутреннего финансового рынка, укреплением связей этих стран с международными валютно-финансовыми структурами и осуществлением важнейших реформ денежно-кредитной политики ряд валютных ограничений для международного движения платежей и капиталов (в основном в западноевропейских странах, а также США и Японии) был отменен, и контроль за движением капитала в основном обеспечивается за счет применения рыночного механизма и инструментов денежно-кредитной политики.
Одной из задач МВФ, зафиксированной в его Уставе, является способствование "созданию многосторонней системы расчетов по текущим операциям и устранению ограничений валютного обмена". Статья VIII Устава запрещает странам – членам МВФ "всякое ограничение платежей и трансфертов", осуществляемых их резидентами "в ходе текущих операций", и всякую "ограничительную дискриминационную практику", обязывает их поддерживать свободную конвертируемость иностранных авуаров в их валюту, когда последние были получены в результате текущих расчетов. Следует отметить, что число стран, присоединившихся к ст. VIII Устава МВФ, постепенно расширяется: в 1965 г. – 27, в 1978 г. – 46 (1/3 стран – членов МВФ), в 1985 г. – 60 (40%), в 1994 г. – 88 (49%), в 2004 г. – 158 (85%), в том числе Россия с июня 1996 г.
Аналогичный подход содержится и в актах других международных организаций. В частности, в рамках ОЭСР 12 декабря 1961 г. приняты и действуют Кодекс либерализации движения капиталов и Кодекс либерализации текущих невидимых операций. Пункт 1 ст. 56 Соглашения об учреждении Европейского союза запрещает установление любых ограничений в отношении движения капиталов между государствами – членами Европейского союза, а п. 2 этой же статьи запрещает установление ограничений, связанных с осуществлением текущих платежей в отношениях между членами Европейского союза и в отношениях между членами Европейского союза и третьими странами.
Вместе с тем ст. XIV Устава Международного валютного фонда предусматривает временный режим, позволяющий каждой стране, до того как условия станут более благоприятными, поддерживать ограничительные меры, на которые ее вынудили война или уровень развития. Кроме того, Устав Международного валютного фонда предусматривает возможность и в ряде случаев обязанность стран вводить валютные ограничения по движению капиталов в условиях нестабильности экономики. Более того, возможность получения кредита в МВФ поставлена в зависимость от эффективности использования валютных ограничений для выравнивания платежного баланса страны.
В настоящее время ежегодные отчеты МВФ "О конвертируемости и валютных ограничениях", выходящие с 1950 г., свидетельствуют, что валютные ограничения в той или иной степени сохраняются в большинстве стран – членов МВФ. В частности из 185 стран – членов МВФ около 40 стран осуществляют контроль за платежами по текущим операциям и почти 130 стран – по капитальным операциям.
В 1976–1978 гг. была принята поправка к ст. IV Устава МВФ, которая зафиксировала, что одной из задач мировой валютной системы является обеспечение свободного движения капиталов, и введено понятие "свободно используемая валюта", т.е. валюта, широко применяемая в международных расчетах и операциях мировых финансовых рынков. В этом проявляется ориентация современной валютной политики, при этом валютная либерализация сочетается с сохранением валютного контроля для надзора и учетно-статистических функций.
Практически на Западе происходит не свертывание экономической роли государства, а изменение его хозяйственных функций в сторону более активного участия в борьбе за мирохозяйственные позиции, носящие сегодня стратегический характер. Показательно, что последние годы ОЭСР заявляет не столько о дерегулировании, сколько о реформе регулирования.
Используя валютные ограничения в качестве законодательного или административного запрещения, лимитирования и регламентации операций резидентов и нерезидентов с валютой и другими валютными ценностями, необходимо понимать основные принципы их применения:
– централизация валютных операций в центральном и уполномоченных (девизных) банках;
– лицензирование валютных операций (требование предварительного разрешения органов валютного контроля на их проведение);
– полное или частичное блокирование валютных счетов;
– регулирование международных платежей и переводов капиталов, репатриации экспортной выручки, прибылей, миграции золота, денежных знаков и ценных бумаг;
– запрет свободной купли-продажи иностранной валюты;
– концентрация в руках государства иностранной валюты и других валютных ценностей. В их числе также платежные документы (чеки, векселя, аккредитивы и др.), ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте, драгоценные металлы;
– ограничение конвертируемости валют, введение различных категорий валютных счетов: свободно конвертируемые, внутренние (в национальной валюте с использованием в пределах страны), по двухсторонним правительственным соглашениям, клиринговые, блокированные и др.
Среди основных целей применения валютных ограничений выравнивание платежного баланса, в первую очередь за счет уменьшения оттока капитала, поддержание валютного курса, концентрация валютных ценностей в руках государства для решения текущих и стратегических задач.
Платежный баланс содержит в себе информацию о состоянии национальной экономики, ее взаимоотношениях с остальным миром. В частности, платежный баланс показывает степень надежности внешнеэкономического положения страны, выявляет проблемы, требующие своевременного решения, представляет собой количественное и качественное стоимостное выражение масштабов, структуры и характера внешнеэкономических операций страны, ее участия в мировом хозяйстве. Под государственным регулированием платежного баланса понимается совокупность экономических, в том числе валютных, финансовых, денежно-кредитных мероприятий государства, направленных на формирование основных статей платежного баланса, а также покрытие сложившегося сальдо. На практике государственное регулирование платежного баланса основывается на сочетании комплексов мероприятий.
При пассивном платежном балансе применяются следующие меры по ограничению вывоза и "бегства" капитала, стимулированию притока капитала в целях поддержания курса валюты:
– лимитирование вывоза национальной и иностранной валюты, золота, ценных бумаг, предоставления кредитов;
– контроль за деятельностью кредитного и фондового рынков, что означает, что операции осуществляются только с разрешения министерства финансов и при предоставлении информации о размере выдаваемых кредитов и прямых инвестиций за рубежом, привлечение иностранных кредитов при условии предварительного разрешения органов валютного контроля (в частности, на выпуск облигационных займов), чтобы они не повлияли на национальный валютный рынок, рынок ссудных капиталов и рост денежной массы в обращении;
– ограничение участия национальных банков в предоставлении международных займов в иностранной валюте;
– принудительное изъятие иностранных ценных бумаг, принадлежащих резидентам, и их продажа за валюту (к этой мере прибегали Германия перед Второй мировой войной и Великобритания в период после войны);
– полное или частичное прекращение погашения внешней задолженности или оплата ее национальной валютой без права перевода за границу.
При активном платежном балансе в целях сдерживания как притока капиталов в страну, так и повышения курса национальной валюты применяются следующие формы валютных и кредитных ограничений по международным финансовым операциям:
– депонирование на беспроцентном счете в центральном банке новых международных обязательств банков (в Германии в 1978 г. минимальные резервы кредитных учреждений, которые они обязаны хранить в центральном банке, были повышены до 100% прироста иностранных обязательств банков; в Японии эта норма была повышена в марте 1978 г. с 50 до 100%, чтобы приостановить приток долларов в страну, в декабре 1978 г. снижена до 50% после объявления программы США по поддержке доллара, с февраля 1979 г. составляет 0,25%);
– запрет на инвестиции нерезидентов и продажи национальных ценных бумаг иностранцам (в Швейцарии в 1972– 1974 гг. частично, а с февраля 1978 г. до конца 1979 г. почти полностью была запрещена продажа краткосрочных швейцарских ценных бумаг нерезидентам; в Германии в январе 1978 г. была запрещена продажа иностранцам национальных ценных бумаг сроком от двух до четырех лет; в Японии запрет на покупки нерезидентами краткосрочных облигаций в иенах был временно введен в марте 1978 г.);
– обязательный обмен валюты займов на национальную валюту в национальном центральном банке;
– запрет на выплату процентов по срочным вкладам иностранцев в национальной валюте (подобный запрет действовал в Швейцарии с ноября 1974 г. по февраль 1980 г. с целью перераспределения капиталов из страны на рынок евро-швейцарских франков и снижения курса национальной валюты);
– введение отрицательной процентной ставки по вкладам нерезидентов в национальной валюте (от 12 до 40% годовых). При этом проценты платит либо вкладчик банку, либо сам банк, заинтересованный в привлечении вкладов в иностранной валюте, соответствующему государственному учреждению (такую меру применяли в разное время Бельгия, Нидерланды, Германия, Швейцария (в 1972–1979 гг.) с целью сдерживания притока капиталов; так, в Швейцарии в 1978 г. ставка "негативных" процентов составляла 10% в квартал по вкладам нерезидентов в швейцарских франках на сумму свыше 5 млн франков);
– ограничение ввоза валюты в страну (эта мера была введена в Швейцарии в 1976–1977 гг.; затем банковский Закон 1979 г. запретил банкам хранить банкноты в швейцарских франках в сейфах, арендуемых иностранцами, держать чеки на крупные суммы, выписанные на их имя по приказу иностранных клиентов);
– ограничения на форвардные продажи национальной валюты иностранцам (в Швейцарии эти ограничения практиковались с ноября 1974 г. по март 1980 г., затем они были смягчены: по продаже франков на срок до десяти дней лимит был увеличен с 20 до 40% от суммы сделки по состоянию на 31 октября 1974 г., по сделкам на более длительный срок – с 50 до 80%);
– схема принудительных депозитов (эта мера применялась в Германии с марта 1972 г. по сентябрь 1974 г.; фирмы, активно прибегавшие к еврокредитам, по которым ставки были ниже, чем в стране, должны были помещать часть привлеченных капиталов на беспроцентный счет в Немецком федеральном банке).
В межгосударственных отношениях валютные ограничения могут использоваться для установления валютной блокады – экономической санкции в форме односторонних валютных ограничений одной страны или группы стран по отношению к другому государству, препятствующих использованию его валютных ценностей с целью принудить его к выполнению определенных требований и направленных на подрыв его валютно-экономического положения.
Применение таких мероприятий позволяет заморозить хранящиеся на счетах в иностранных банках валютные ценности государства, против которого направлена валютная блокада, дискриминировать его как торгового партнера. К примеру, в период Американо-иранского конфликта в ноябре 1979 г. США блокировали иранские банковские счета (12 млрд долл.) и аннулировали некоторые займы, требуя освободить американских заложников, а в конечном счете с целью подрыва экономики страны, которая стала проводить антиамериканскую политику. Во время Фолклендского конфликта 1982 г. Великобритания блокировала валютные активы Аргентины, которая затем последовала ее примеру. В январе 1986 г. США объявили валютную блокаду Ливии, заморозив ее валютные активы в американских банках с целью заставить страну отказаться от проводимой ею независимой внешней политики. В 2003 г. США заморозили валютные счета Ирака. Международные санкции к Ираку были отменены весной 2003 г. после завершения военных действий США и Великобритании в этой стране.
В целом следует констатировать, что для большинства стран мира (что было и есть) характерно широкое использование различных валютных ограничений и даже государственной монополии в валютной сфере.
Применение валютных ограничений связано по крайней мере с рядом причин: во-первых, ограничения применяются в целях усиления регулирующего воздействия на состояние платежных балансов; во-вторых, для решения проблем возврата долгов по иностранным кредитам; в-третьих, многие государства стремятся сконцентрировать иностранную валюту в своих руках, чтобы более эффективно расходовать ее на цели экономического развития; в-четвертых, в целях увеличения своих валютных резервов они вводят такие официальные курсы, поддержание которых рыночными мерами при ограниченных резервах невозможно, ибо эти курсы существенно отличаются от потенциально возможных рыночных; в-пятых, в относительно небогатых странах правительства просто не могут позволить свободную куплю-продажу (а значит, ввоз и вывоз) национальной валюты, ведь последняя представляет собой долговое обязательство страны, владение которым позволяет в любой момент предъявить его к оплате.
Таким образом, валютные ограничения в ряде случаев очень тесно связаны с кредитным и торговым регулированием. Их арсенал разнообразен, неэффективные формы заменяются более приспособленными к особенностям валютно-экономического положения страны и конкуренции на мировом рынке.
В результате предпринимаемых государствами усилий за последние два десятилетия практически во всех странах с рыночной экономикой резко возросло участие государства в повышении конкурентоспособности отечественных предприятий, в развитии и удешевлении необходимой для этого инфраструктуры; существенно перестраивается налоговая система, поощряющая конкурентоспособные предприятия; разрабатываются рациональные инвестиционная, валютно-финансовая и региональная политики как основы валютного регулирования и валютного контроля.