Налоговая политика в системе государственного регулирования
Актуальным вопросом российской финансовой науки остается вопрос о границах налогового воздействия на социально-экономические процессы, о рамках эффективного применения инструментов налоговой политики. Полностью соглашаясь с Ф. Нитти ("налог — мощное оружие"), следует вместе с тем как-то обозначить круг проблем, и решении которых эта мощь будет уместной. Ведь вряд ли можно согласиться с таким смелым заявлением, что налоги — "главный регулятор экономики и на уровне хозяйствующих субъектов, и на уровне территорий"[1].
Вообще говоря, "область действия" налоговой политики задается функциональной определенностью налогов. Как ни странно, единодушное признание российскими исследователями фискальной сущности налога не распространяется па толкование ими функций налогов. Каждый автор использует свой набор функций, расширяя регулирующее действие налога до распределительного, контрольного, стимулирующего, запретительного, социального, экологического[2] и т.д.
Изыскания отечественных исследователей в области налоговых функций, по всей вероятности, имеют целью придать некую объективность предлагаемым ими рецептам использования налогов; под эти рецепты и "открываются" новые функции. Но, как подметил Ф. А. Меньков, "понятие налога — что такое налог? — следует выводить из объективных данных, не смешивая с субъективными представлениями — чем должен быть налог, — которые имеются у отдельных лиц и общественных групп"[3].
Налог, как любое сложное общественное явление, обладает очень широким спектром действия и поэтому может использоваться вне внутренне присущей ему роли. Если взять, к примеру, деньги, то эффективность их использования в качестве стимула чрезвычайно высока, однако никому не придет в голову вменять деньгам стимулирующую функцию. Стимулирующая роль денег вторична, они потому и могут стимулировать (поощрять, наказывать), что имеют "способность" быть средством платежа или сохранять стоимость. Стимулирующей функции у денег нет потому, что стимулом, собственно говоря, является получение или неполучение денег (и тех благ, стоимость которых они олицетворяют), но к получению или неполучению сами деньги никакого отношения не имеют.
Аналогичный подход в полной мере может быть распространен и на налоги. Как обязательный платеж налог "по определению" не несет в себе ничего стимулирующего. Но лишь как платеж и только потому, что он принудительный платеж, благодаря своим размерам и условиям взимания (налоговая база, ставки, сроки уплаты, льготы и т.д.) он может служить в качестве стимула. Будет ли взят налог, в каком размере, когда, как и на что будет израсходован — все это не имеет отношения к субстанции налога, хотя и является важным побудительным для плательщика фактором, т.е. стимулом. Весь стимулирующе-регулирующий набор действия налогов задается конкретными параметрами налоговой политики, которая, разумеется, не может быть отождествлена с налогом как с финансовой категорией: освобождение от налога — стимул, но в самом налоге никакого стимула нет, как не вытекает из самого налога и никакого освобождения. Так и налоговая политика может быть бездарной, угнетать производство и быть несправедливой, но это, надо признать, никак нельзя поставить в вину собственно налогам.
Сказанное не является абстрактным умозаключением, но имеет исключительно важное практическое значение, ибо позволяет подойти к определению границ налогового регулирования, а именно: задействование "вторичных" свойств налогов (регулирование) не должно противоречить их природе, "первичной" фискальной функции. Проблема регулирования состоит в том, чтобы не применять налоговые ухищрения, нарушающие фискальный смысл отношения, там, где можно с большим эффектом обойтись неналоговыми мерами.
Реально регулирующая (стимулирующая) функция налогов выражается в льготах: "система налоговых льгот и преференций" (Л. Н. Лыкова); "система льгот, исключений, преференций (предпочтений)" (Н. В. Миляков); "льготные режимы налогообложения, пониженные налоговые ставки, налоговые отсрочки льгот, различные освобождения, вычеты и т.д." (И. А. Майбуров)[4] и т.п. Соответственно, налоговая политика, опирающаяся на регулирующую функцию налогов, имеет целью тотальное регулирование (стимулирование) и выражается в раздаче льгот. В свою очередь, льготы — это "преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками" (ст. 56 НК РФ). Таким образом, регулирующая налоговая политика — почти всегда субъективная политика "предпочтений".
Парадокс такой политики в том, что массовое стимулирование хозяйствующих субъектов, т.е. создание для них индивидуальных экономических условий, отрицает добросовестную конкуренцию и не позволяет сформироваться нормальным рынкам. Проще говоря, налоговое стимулирование "заслуженных" налогоплательщиков снижает эффективность экономики в целом. Не случайно среди авторитетнейших экономистов от А. Смита до Дж. Стиглица господствует резко отрицательная точка зрения на любые налоговые привилегии[5]. Так, Нобелевский лауреат Стиглиц, обобщая практику налогового стимулирования, сделал следующий вывод: "К середине 1980-х гг. среди экономистов был достигнут консенсус: каковы бы ни были достоинства того или иного специального положения, их совокупность вылилась в систему налогообложения, пронизанную несправедливостями и неэффективностями"[6].
Не менее резко осуждают налоговые льготы и практики. Вот только небольшой фрагмент из выступления заместителя министра финансов С. Д. Шаталова на Гайдаровских чтениях, в котором он критикует ситуацию с льготами 1990-х гг. и соотносит известную аргументацию с сегодняшней ситуацией: "...приведу только некоторые аргументы, которые не утратили актуальности и сегодня. Первое... разветвленная система льгот, конечно же, чрезвычайно сложна в налоговом администрировании, порождает многочисленные схемы и злоупотребления. Второй момент: льготы никогда не бывают бесплатными, и если налоговая нагрузка для одних категорий — для избранных категорий — снижается... это непременно происходит за счет тех, кто налоговых льгот не получает и соответственно платит более высокие налоги. Третий момент: льготы редко достигают целей, ради которых они даются... льготы создают тепличные условия, снижают конкуренцию, и в мире достаточно примеров, когда отдельные страны, стараясь поддержать отрасли или предприятия, защищая их, в итоге просто теряли эти отрасли... Еще один момент... предоставление налоговых льгот даже ради самых благих целей технологической модернизации или внедрения инноваций не всегда дают результат. Особенно сомнителен позитивный эффект таких льгот в случае, когда экономика, в которую внедряются эти льготы, монополизирована..."[7].
Были в речи С. Д. Шаталова и другие аргументы, но в принципе ничего нового в них нет. Как нет и оснований, за редким исключением, для "исправления" налоговым вмешательством экономических законов, если, конечно, признавать их существование. Но нетрудно догадаться, что вмешиваются все же не налоги, а власть своими фактически административными решениями, называемыми только по недоразумению экономическими. Общий объем налоговых льгот, по оценке разных специалистов, колеблется от 1 трлн руб. до 5% ВВП[8]! В проекте Основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов отмечается, что выпадающие доходы бюджетной системы РФ, обусловленные налоговыми льготами (налоговые расходы государства), увеличились за три года в 1,5 раза и составили в 2012 г. 1,8 трлн руб.
Теперь выводы. Теория — против льгот, практика — тоже против. Спрашивается, откуда же берутся тысячи (стоит заглянуть в учебники и Интернет) налоговых регулировщиков и стимулировщиков, неустанно изобретающих все новые и новые "главные инструменты управления экономикой", продвигающих науку "предметом" налога, кривой Лаффера, неофункциями и т.д.?
Размышляем
Можно понять политиков и лоббистов от бизнеса, уродующих налоги в небескорыстных целях. Можно попять графоманов — альтруистических спасителей страны. Но удивительно, как в эту компанию попадают "доценты с кандидатами".
В советские времена онаучивание финансов и налогов "в соответствии с их социалистическим ОГЛАВЛЕНИЕм" вылилось в появление новых функций — перераспределительной, регулирующей, контрольной, социальной и пр. В этом отношении, можно сказать, повезло деньгам, о функциях которых успел высказаться К. Маркс: только поэтому и нет у денег контрольной функции. Представляется, что контрольная функция, как и регулирующая, свойственна все-таки человеку (разумному или не очень). Любая контрольно-измерительная аппаратура лишь показывает какое-то значение (в рублях, деньгах, налогах) какой-то величины (зарплаты, прибыли, бюджета), но управленческое решение (контроль, регулирование) остается за человеком. Поэтому, может быть, оставить налогам "измерительную" роль и снять с них функции управления? Тем самым мы бы не только освободили налоги от массы необоснованных обвинений и обратили внимание на эффективность управления, качество работы конкретных контролеров-регуляторов, но и подорвали бы "теоретические" основы размножения налоговых льгот.
Завершить тему регулирования-стимулирования и льгот можно следующей задачкой.