Надзор за соблюдением конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи

Оказание квалифицированной юридической помощи гражданам^[2] – задача и обязанность государства, надлежащее исполнение которых определяет эффективность предоставления бесплатной квалифицированной юридической помощи социально незащищенным категориям граждан. Конституцией РФ гарантировано право граждан на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48), включающее право каждого на получение квалифицированной юридической помощи; получение бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом; право каждого задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого в совершении преступления пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.

Основную деятельность по оказанию квалифицированной юридической помощи осуществляют адвокаты, которые в соответствии с Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (далее – Закон об адвокатуре) выполняют ее за вознаграждение или бесплатно. Адвокатом является лицо, получившее в установленном порядке статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятельность. Адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам.

Платная адвокатская помощь оказывается на основании соглашений об оказании юридической помощи между адвокатом и доверителем. Труд адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, оплачивается за счет средств федерального бюджета. Расходы на эти цели учитываются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год в соответствующей целевой статье расходов. В случае заключения соглашения об оказании юридической помощи между адвокатом и гражданином и несоответствующего исполнения адвокатом условий заключенного соглашения у гражданина возникает право на обращение в суд с исковым заявлением о расторжении соглашения об оказании юридической помощи и возмещении убытков согласно ГК и Закону РФ "О защите прав потребителей".

Юридическая помощь гражданам России, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, а также одиноко проживающим гражданам, доходы которых ниже указанной величины, оказывается бесплатно адвокатами в случаях, установленных п. 1 ст. 26 Закона об адвокатуре. Во всех случаях бесплатно оказывается юридическая помощь несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Нотариат в России в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, утв. Верховным Советом РФ от 11.02.1993 № 4462-1, призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами нотариальных действий от имени России. Нотариусы в России работают в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, совершают нотариальные действия, предусмотренные ст. 35 и 36 Основ.

Федеральный закон от 30.12.2008 № 316-ФЗ "О патентных поверенных" регулирует отношения, связанные с деятельностью патентного поверенного, устанавливает его правомочия в отношении ведения дел, связанных с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации.

Нормы о представительстве в судах предусмотрены в ст. 25.5 КоАП, ст. 45 УПК, ст. 49 ГПК, ст. 59 АПК.

Консультирование юридическими службами государственных органов и органов местного самоуправления имеет непосредственное значение для оказания гражданам квалифицированной юридической помощи, оно включает разъяснения о полномочиях названных органов, официальные письменные разъяснения по вопросам применения действующего законодательства. Особая роль в разъяснении законодательства принадлежит правоохранительным органам, которые должны максимально использовать имеющийся потенциал для систематического правового воспитания и просвещения населения.

Реализации прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи способствует деятельность по рассмотрению заявлений и обращений граждан соответствующих структурных подразделений большинства государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В целях выработки оптимального механизма предоставления квалифицированной юридической помощи гражданам, считающимся малоимущими, Правительством РФ создана сеть государственных юридических бюро.

Функции органа, оказывающего бесплатную юридическую помощь военнослужащим, осуществляет юридическая служба Вооруженных Сил РФ, подразделения которой создаются в органах военного управления, соединениях, воинских частях, военно-учебных заведениях, на предприятиях и в организациях Вооруженных Сил РФ. Правовой основой их деятельности является приказ Минобороны России от 21.03.1998 № 100 "О юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации".

Значительными полномочиями в сфере оказания гражданам юридической помощи наделены уполномоченные по правам человека в России и ее субъектах. В соответствии с действующим законодательством органы прокуратуры и Уполномоченный по правам человека в России взаимодействуют при решении различных вопросов. Одна из форм такого взаимодействия – сотрудничество органов прокуратуры с общественными приемными в форме обмена информацией, аналитической работы, участия в совещаниях и т.д.

Органы прокуратуры в силу своих полномочий сами могут оказывать квалифицированную юридическую помощь, к каковой можно отнести рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений граждан, правовое просвещение граждан, право прокурора в определенных случаях обращаться в суд с исковыми заявлениями как в гражданском, так и в уголовном судопроизводстве. Большое значение для получения гражданами квалифицированной юридической помощи имеет работа прокурора по разъяснению законодательства и правовому просвещению граждан, которая строится в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 10.09.2008 № 182 (подробнее об этом см. в параграфе 14.3 настоящего пособия).

В органах прокуратуры в соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Прокурор в случае необходимости может обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства (ч. 1 ст. 45 ГПК) с заявлением в защиту конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи. При этом прокурору необходимо руководствоваться требованиями, содержащимися в приказе Генпрокурора РФ от 26.04.2012 № 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе". Деятельность по организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве строится в соответствии с требованиями приказа Генпрокурора РФ от 27.11.2007 № 189 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве". В соответствии с ч. 3 ст. 44 УПК прокурор вправе предъявить иск в уголовном деле в защиту интересов несовершеннолетних лиц, лиц, признанных недееспособными либо ограниченно дееспособными, которые по иным причинным не могут сами защищать свои права и законные интересы.

Таким образом, в законодательстве имеется достаточно правовых оснований для того, чтобы прокурор при осуществлении надзорной деятельности за соблюдением прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи мог опираться на установленные требования к деятельности государственных и муниципальных органов, выявлять и устранять нарушения в этой сфере.

Объектами надзора применительно к рассматриваемой сфере отношений являются:

– структурные подразделения органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления общей и специальной компетенции, их должностные лица, которые в соответствии с федеральным и региональным законодательством при рассмотрении жалоб, обращений и заявлений граждан наделены полномочиями по решению правовых вопросов, оказывая тем самым юридическую помощь гражданам;

– органы государственного контроля и надзора, оказывающие государственные услуги в установленной сфере деятельности и осуществляющие правоприменительные функции, и их должностные лица. Так, Минюст России в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313, наделен полномочиями по: контролю за соответствием деятельности некоммерческих организаций их уставным целям и задачам; контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ адвокатами, адвокатскими образованиями и адвокатскими палатами; контролю за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей и др. Роспатент в соответствии с Федеральным законом "О патентных поверенных" и постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 299, которым утверждено Положение об этой службе, осуществляет аттестацию и регистрацию патентных поверенных РФ, а также выдачу им регистрационных свидетельств;

– государственные юридические бюро, ранее находившиеся в ведении Минюста России, но с 1 января 2013 г. в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи" переданные в ведение субъектов РФ;

– органы управления и руководители организаций в сфере оказания квалифицированной юридической помощи гражданам, в отношении которых законодательством предусмотрена обязанность оказания квалифицированной юридической помощи населению.

Поднадзорными прокуратуре организациями, осуществляющими деятельность в сфере оказания квалифицированной юридической помощи гражданам, являются: 1) квалификационные комиссии и адвокатские палаты субъектов РФ в лице своих советов – органов, осуществляющих контроль за исполнением профессиональных обязанностей адвокатами и обеспечивающих доступность юридической помощи на всей территории субъекта РФ, в том числе юридической помощи, оказываемой гражданам России бесплатно в установленных законом случаях; 2) нотариальные палаты – органы, осуществляющие контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами; 3) апелляционные комиссии Роспатента – органы, осуществляющие контроль за проведением аттестации кандидатов в патентные поверенные и деятельностью патентных поверенных.

Прокурору необходимо изучить нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере оказания гражданам квалифицированной юридической помощи, для определения их соответствия требованиям федерального и регионального законодательства. Одновременно он проверяет: исполняются ли региональные законы на территории субъекта РФ, и выявляет допущенные нарушения конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи. В субъектах РФ могут быть своевременно не приняты нормативные акты, определяющие порядок материально-технического и финансового обеспечения оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях. Кроме того, для прокурора важно знать, соблюден ли порядок назначения на должности государственной и муниципальной службы, квалификационные требования к должностям гражданской и муниципальной службы, закрепленные в Федеральных законах "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также порядок рассмотрения заявлений и обращений граждан.

Типичными нарушениями прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи являются: а) неисполнение или ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей лицами, которые в силу требований законодательства обязаны оказывать гражданам качественную, своевременную и квалифицированную юридическую помощь; б) нарушение процессуальных прав адвоката в суде и со стороны лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; в) нарушение права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления; г) ненадлежащее финансирование деятельности государственных юридических бюро из бюджета; д) неинформирование лиц, привлекаемых к административной ответственности, об их праве воспользоваться квалифицированной помощью адвоката или представителя; е) в бюджете субъектов РФ не предусматриваются или не выделяются денежные средства на оплату адвокатских услуг по делам, которые в силу требований законодательства адвокаты оказывают клиентам бесплатно; ж) нарушения прав несовершеннолетних лиц на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи при их привлечении к уголовной ответственности; з) в процессе судопроизводства лицу, привлекаемому к ответственности и не владеющему русским языком, не предоставляется переводчик и др.

Источники информации о деятельности поднадзорных объектов и возможных нарушениях в исследуемой сфере отношений определяются в зависимости от объекта надзорной проверки. В территориальных органах Минюста России это могут быть: материалы по проведенным проверкам подконтрольных объектов; отчеты о работе отраслевых территориальных органов; материалы административных производств; предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи. В отношении проводимого Минюстом России контроля за деятельностью государственных юридических бюро информацию о возможных нарушениях можно почерпнуть из: отчетов начальников данных бюро о состоянии работы по оказанию бесплатной юридической помощи; докладов территориальных органов Минюста России о результатах работы бюро в субъекте РФ; жалоб на действия (бездействие) работников бюро; соглашений между гражданином и бюро; отказов в оказании бесплатной юридической помощи бюро; договоров (соглашений) об оказании юридической помощи между государственным юридическим бюро и гражданами.

Проводя проверку соблюдения прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи в государственных юридических бюро, прокурор мониторинга деятельности выясняет: а) имеется ли у лиц, оказывающих юридическую помощь, высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования; б) не было ли случаев отказа гражданам в оказании юридической помощи по непредусмотренным нормативными актами основаниям;

в) не было ли фактов истребования от таких категорий граждан, как инвалиды I и II группы, ветераны Великой Отечественной войны, неработающие пенсионеры, получающие пенсию по старости, справок о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина);

г) всегда ли заключается договор (соглашение) между гражданином и государственным юридическим бюро в случае принятия решения об оказании юридической помощи.

При проверке соблюдения законодательства в рамках проводимого Минюстом России и его территориальными органами контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата источниками для получения информации могут являться: лицензии на право нотариальной деятельности; реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой, реестры регистрационных нотариальных действий; реестры адвокатов субъекта РФ; жалобы адвокатов, доверителей адвокатов, представителей территориальных органов юстиции, сообщения и частные определения судов и др. Кроме того, проверяя соблюдение органами нотариата права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, для получения информации можно использовать: жалобы заинтересованных лиц на совершенные нотариальные действия или отказ в совершении нотариального действия в районный суд по месту нахождения государственной нотариальной конторы (нотариуса, занимающегося частной практикой); материалы судебных дел по жалобам об отказе в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия; материалы нотариальных палат по проверке исполнения профессиональных обязанностей нотариусами и др.

Кроме того, целесообразно выяснить:

– соблюдение требований законодательства в части бесплатного оказания юридических услуг для отдельных категорий граждан в случаях, предусмотренных Законом об адвокатуре, Законом РФ от 18.10.1991 № 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних";

– осуществляют ли адвокатские палаты контроль за выполнением адвокатами возложенной на них Законом об адвокатуре обязанности отстаивать права и законные интересы доверителя всеми не запрещенными законодательством РФ средствами;

– всегда ли заключается договор (соглашение) на оказание юридической помощи, включаются ли в него существенные условия;

– обоснованность отказов в совершении нотариальных действий.

Органы, осуществляющие контроль за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, и соблюдением адвокатами Кодекса профессиональной этики адвоката (адвокатские палаты, их советы, квалификационные комиссии), располагают такой информацией, как: а) жалобы, сделанные адвокатами от лица, доверенного лица, на незаконные действия должностных лиц органов административной юрисдикции, препятствующих оказанию квалифицированной юридической помощи гражданам в административном производстве, направляемые как в административном, так и в судебном порядке; б) письменные и устные ходатайства адвокатов о необходимости назначения экспертиз или проведения тех или иных юридических действий; в) решения советов адвокатской палаты субъектов РФ о прекращении статуса адвоката в случае неисполнения или ненадлежащего исполнении адвокатом своих профессиональных обязанностей перед доверителем; нарушении адвокатом норм Кодекса профессиональной этики адвоката.

При проведении проверок в связи с нарушениями прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи патентными поверенными возможными источниками информации могут стать: реестры патентных поверенных; договоры между патентным поверенным и работодателем; материалы апелляционных комиссий Роспатента; иски Роспатента в суд о применении к патентным поверенным мер взыскания (о приостановлении деятельности или исключении из реестра); жалобы лиц на действия представляющих их права и законные интересы патентных поверенных, совершенные с нарушением законодательства РФ.

Для выяснения соблюдения прав граждан в сфере административной юрисдикции прокурору при проверке деятельности государственных органов и должностных лиц, обладающих полномочиями по привлечению граждан к административной ответственности, необходимо выяснять, не было ли ограничено вопреки требованиям законодательства право граждан на привлечение к осуществлению защиты в административном производстве любого лица, по усмотрению привлекаемого к административной ответственности. Кроме того, существенным моментом в данной сфере является соблюдение требования законодательства об ограничении представительства военнослужащего, привлекаемого к административной ответственности по делам о грубом дисциплинарном проступке, только адвокатом.

Проводя проверку законности рассмотрения обращений граждан в нижестоящих прокуратурах, прокурор выясняет, были ли соблюдены установленные законом порядок и сроки для их рассмотрения; мотивированны ли ответы на заявления, жалобы и иные обращения; если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, разъяснены ли заявителю порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.