Надзор за исполнением законодательства о ценных бумагах
Основным законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".
Ценной бумагой согласно п. 1 ст. 142 ГК является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении, причем с передачей ценной бумаги переходят все удостоверяемые ею права в совокупности. Согласно ГК к ценным бумагам могут быть отнесены другие документы, отнесенные законодательно к ценным бумагам.
Федеральным законодательством определены следующие виды ценных бумаг: акция; банковская сберегательная книжка на предъявителя; вексель; депозитный сертификат; двойное и простое складское свидетельство; закладная; инвестиционный пай; ипотечный сертификат участия; коносамент; облигация; опцион эмитента; приватизационные ценные бумаги; российская депозитарная расписка; сберегательный сертификат; чек.
Деятельность на рынке ценных бумаг подразделяется на профессиональную и непрофессиональную. К профессиональным видам деятельности относятся брокерская и дилерская деятельности; деятельность по управлению ценными бумагами; деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг); депозитарная деятельность; деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг; деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг (деятельность фондовой биржи).
Соблюдение прав непрофессиональных участников рынка ценных бумаг обеспечивается требованиями Федерального закона от 05.03.1999 № 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", который устанавливает условия предоставления профессиональными участниками услуг инвесторам, не являющимся профессиональными участниками; дополнительные требования к профессиональным участникам, предоставляющим услуги инвесторам на рынке ценных бумаг; дополнительные условия размещения эмиссионных ценных бумаг среди неограниченного круга инвесторов на рынке ценных бумаг; дополнительные меры по защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг и ответственность эмитентов и иных лиц за нарушение этих прав и интересов.
Федеральным законом от 29.11.2001 № 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" установлены особенности отношений, связанных с привлечением денежных средств и иного имущества путем размещения акций или заключения договоров доверительного управления в целях их объединения и последующего инвестирования в объекты, определяемые в соответствии с данным Законом, а также с управлением (доверительным управлением) имуществом инвестиционных фондов, учетом, хранением имущества инвестиционных фондов и контролем за распоряжением указанным имуществом. Этим Законом регулируется деятельность акционерных инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов.
Кроме того, особенности деятельности на рынке ценных бумаг по инвестированию средств пенсионных накоплений установлены Федеральными законами от 07.05.1998 № 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" и от 24.07.2002 № 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации".
Правоотношения, возникающие при выпуске, эмиссии, выдаче и обращении облигаций с ипотечным покрытием и ипотечных сертификатов участия, а также при исполнении обязательств по данным ипотечным ценным бумагам, регулируются Федеральным законом от 11.11.2003 № 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах".
Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" определяет права и обязанности акционеров как владельцев соответствующего вида ценных бумаг, а также обеспечивает защиту их прав и интересов.
Правовые основы участия России, субъекта РФ, муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, установлены Федеральным законом от 29.07.1998 № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".
В значительной мере регулирование рынка ценных бумаг обеспечивается нормативными правовыми актами Правительства РФ и ЦБ РФ.
Типичные нарушения законодательства, выявляемые прокурорами, могут быть классифицированы по следующим основаниям:
1) нарушения прав акционеров:
а) нарушения в сфере раскрытия информации. К данному виду правонарушений относятся непредставление либо представление неполной, недостоверной информации эмитентом – акционерным обществом акционеру (инвестору), в том числе обязательной для раскрытия, нарушение порядка раскрытия информации, ее формы, сроков и способов;
б) нарушения в области учета прав на ценные бумаги. К данному виду нарушений относятся нарушения правил ведения реестра владельцев ценных бумаг, уклонение от передачи регистратору ведения реестра владельцев ценных бумаг и воспрепятствование регистратором осуществлению акционером (инвестором) прав по управлению акционерным обществом;
в) нарушения процедуры эмиссии ценных бумаг и корпоративного управления. В частности: воспрепятствование акционерным обществом (эмитентом) осуществлению инвестором прав по управлению хозяйственным обществом; нарушения порядка эмиссии ценных бумаг; публичное размещение, реклама или предложение акционерным обществом (эмитентом) под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся в соответствии с законом цепными бумагами; нарушения порядка проведения общего собрания акционеров и принятия решений органами управления эмитентов;
г) нарушения имущественных прав акционеров, к которым относятся несоблюдение: порядка выплаты дивидендов; порядка конвертации акций, в том числе при реорганизации общества, преимущественного права на приобретение дополнительных акций; порядка расчета с акционерами в случае ликвидации общества;
2) нарушения, допускаемые профессиональными участниками рынка ценных бумаг – брокерами, дилерами, доверительными управляющими, депозитариями, клиринговыми организациями и организаторами торговли на рынке ценных бумаг (фондовыми биржами). К правонарушениям в данной сфере относятся: осуществление данных видов деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований; обман инвесторов относительно инвестиционных качеств ценной бумаги; нарушения законодательства о рекламе; нарушение прав инвесторов на получение необходимой и достоверной информации об эмитенте; нарушения порядка раскрытия обязательной информации о себе как о профессиональном участнике рынка ценных бумаг;
3) использование запрещенных торговых практик:
а) манипулирование ценами. Под данным нарушением понимается понуждение к покупке или продаже ценных бумаг путем предоставления умышленно искаженной информации о ценных бумагах, об эмитентах эмиссионных ценных бумаг, о ценах на ценные бумаги, включая информацию, представленную в рекламе. Более подробно способы манипулирования ценами раскрыты в ч. 2 ст. 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг";
б) нарушения законодательства об инсайдерской информации. Понятие инсайдерской информации и ограничения на ее использования, в том числе в целях манипулирования рынком, а также обязанности инсайдеров установлены Федеральным законом от 27.07.2010 № 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
4) нарушения прав инвесторов в сфере коллективных инвестиций, связанных с деятельностью паевых инвестиционных фондов акционерных инвестиционных фондов, инвестиционных фондов недвижимости. К таким нарушениям относятся; осуществление деятельности управляющей компанией, специализированным депозитарием, лицом, осуществляющим ведение реестра владельцев ценных бумаг без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), а равно с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), и иные вышеописанные нарушения, в том числе касающиеся порядка раскрытия информации;
5) неисполнение законодательства уполномоченным органом:
а) несоответствие нормативных правовых актов требованиям закона;
6) нарушения законов при организации и проведении проверок:
– ненадлежащее исполнение обязанностей по проведению проверок;
– нарушение сроков и порядка проверок подконтрольных организаций;
– неиспользование контрольных полномочий в целях устранения нарушений законов;
– нарушения закона при производстве по делам об административных правонарушениях;
в) нарушения закона при применении мер ответственности:
– непринятие либо несвоевременное принятие мер реагирования на выявленные нарушения законодательства о рынке ценных бумаг;
– нарушение прав лиц, привлекаемых к административной ответственности при применении мер ответственности;
– неиспользование всего комплекса мер ответственности;
– применение мер ответственности, не соответствующих характеру и тяжести совершенного правонарушения;
– необоснованное освобождение от ответственности;
– недостаточный контроль за устранением нарушений закона;
г) нарушение порядка взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов.
Основным органом государственного контроля и надзора в рассматриваемой сфере является ЦБ РФ, деятельность которого регламентирована Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Надзор за исполнением органами государственного контроля законодательства о ценных бумагах позволяет выявить и устранить нарушения законов, связанные с нарушением прав инвесторов, эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг. Для выявления нарушений законодательства в деятельности органов государственного контроля и надзора прокурор изучает документы, отражающие результаты проверок, проводимых уполномоченным органом, применение мер административной и иной ответственности к подконтрольным организациям, направление материалов правоохранительным органам.
В ходе проведения прокурором проверки подлежат изучению материалы:
– государственной регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг, отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспектов ценных бумаг;
– регистрации правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правил доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменений в них; правил негосударственных пенсионных фондов и изменений в них; документов профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев;
– лицензирования профессиональных участников рынка ценных бумаг, инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов и специализированных депозитариев;
– аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в сфере деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев.
Осуществляя надзор за исполнением законодательства о ценных бумагах эмитентами, в первую очередь необходимо определять: соответствует ли вид ценной бумаги удостоверяемым ею правам; соблюдена ли форма и порядок выпуска ценной бумаги; имеет ли она все обязательные реквизиты, надлежащим ли органом принято решение о выпуске ценной бумаги; соблюдены ли требования законодательства, устанавливающие особенности выпуска и оборота эмиссионных ценных бумаг (в случае, если ценная бумага является эмиссионной), в том числе предназначенных для квалифицированных инвесторов.
В соответствии с законодательством в случае регистрации проспекта ценных бумаг эмитент обязан осуществлять раскрытие информации.
При выявлении нарушений законодательства о ценных бумагах прокурором может быть принято решение о применении всех мер реагирования, предусмотренных законодательством, таких как: требование об изменении нормативного правового акта; протест на противоречащий закону правовой акт; представление об устранении нарушений закона; объявление предостережения о недопустимости нарушения закона; предъявление в суд (арбитражный суд) иска (заявления) в порядке, установленном ст. 45 ГПК и ст. 52 АПК; возбуждение дела об административном правонарушении; направление материалов в орган предварительного расследования для осуществления уголовного преследования в порядке ст. 37 УПК.