Надзор за исполнением законодательства о бюджете
Законодательной базой, определяющей основы организации и функционирования бюджетной системы РФ, бюджетного процесса и межбюджетных отношений, правовое положение субъектов этих отношений, формирование доходов и осуществление расходов, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства являются: БК; НК; федеральные законы о федеральном бюджете на год и на плановый период и бюджетах государственных внебюджетных фондов на год и на плановый период, а также Федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", иные федеральные законы. Самостоятельное место в правовом регулировании бюджетных отношений отведено законодательным актам субъектов РФ и правовым актам представительных органов муниципальных образований, регулирующим бюджетные правоотношения.
В соответствии со ст. 306.1 БК бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы России, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 БК предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
К наиболее типичным нарушениям бюджетного законодательства, выявляемым прокурорами, можно отнести следующие нарушения:
1) нарушения законодательства при формировании доходов бюджетов: нарушения, связанные с определением администраторов доходов и видов доходов, закрепляемых за администраторами доходов (вопреки п. 3 ст. 184.1 БК в законе (решении) о бюджете не устанавливается либо устанавливается неверно перечень главных администраторов доходов); нарушения, связанные с видами доходов, их утверждением и закреплением (в нарушение п. 2 ст. 20, ст. 33 БК законами (решениями) о бюджете не утверждаются либо утверждаются не в полном объеме закрепляемые за главными администраторами доходов бюджетов виды (подвиды) доходов бюджетов); нарушения, связанные с отражением доходов бюджетов (неполнота отражения в бюджете доходов, аккумулирование доходов на специальных счетах, в том числе открытых не в учреждениях ЦБ РФ); нарушения, связанные с недополучением доходной части бюджетов;
2) нарушения законодательства в процессе осуществления расходов бюджетов: расходование средств региональных и местных бюджетов в нарушение ст. 69 БК, содержащей исчерпывающий перечень видов бюджетных ассигнований; нарушение сроков направления бюджетных ассигнований (задержка финансирования); нарушения при осуществлении закупок товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд; расходование средств бюджетов на нужды, не являющиеся расходными обязательствами субъекта РФ либо муниципального образования; нецелевое расходование бюджетных средств.
Органами и организациями, допускающими нарушения бюджетного законодательства, являются, как правило, участники бюджетного процесса – ключевые объекты прокурорского надзора в бюджетной сфере.
Под государственным и муниципальным финансовым контролем понимается контроль со стороны уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления за неподведомственными им участниками бюджетного процесса на предмет соблюдения последними бюджетного законодательства РФ и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также результативности и эффективности использования ими бюджетных средств. Субъекты государственного финансового контроля определены в ст. 157 БК. Органы финансового контроля, с одной стороны, являются одними из главных объектов прокурорских проверок, с другой – выступают квалифицированными "помощниками" при проведении проверок совместно с органами прокуратуры и в рамках межведомственного взаимодействия и при привлечении в качестве специалистов.
Основными вопросами при организации проверки исполнения бюджетного законодательства являются:
1) правильное определение объектов проверки, а ими, как правило, являются бюджетные, казенные учреждения, в их числе органы государственной власти и местного самоуправления, органы государственного (муниципального) финансового контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета, получатели бюджетных средств, а также автономные учреждения, государственные корпорации, иные юридические лица, хотя и не являющиеся участниками бюджетного процесса, но получающие бюджетные средства, при наличии сведений о бюджетных нарушениях;
2) формулирование вопросов для проверки должно осуществляться с учетом полномочий и пределов компетенции проверяемого объекта проверки. Например, если объектом проверки является администратор доходов бюджета, то вопросы для проверки должны формулироваться с учетом положений ст. 160.1 БК, если оценивается деятельность главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, то вопросы для проверки базируются на нормах ст. 158 БК. Соответственно, если проверяется деятельность участника бюджетного процесса, осуществляющего одновременно все вышеуказанные полномочия, то перечень проверяемых вопросов должен составляться с учетом положений ст. 158, 160.1, 160.2 и иных положений БК;
3) привлечение к проверке специалистов органов контроля либо совместные с контролирующими органами проверки исполнения бюджетного законодательства в рамках межведомственного взаимодействия.
Отдельное место при организации прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства должно отводиться оценке законности нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, которая должна осуществляться прокурорами постоянно в рамках надзора за законностью нормативных правовых актов и на всех стадиях бюджетного процесса. В процессе такой проверки предлагается оценивать правовой акт в бюджетной сфере по следующему алгоритму: 1) отнесены ли регулируемые правовым актом отношения к предмету ведения соответствующего уровня публично-правового образования; 2) наделены ли орган, должностное лицо, издавшие правовой акт, правом регулирования данных отношений; 3) соответствует ли форма правового акта требованиям законодательства; 4) соответствует ли структура правового акта предписаниям, имеющим большую юридическую силу (наличие обязательных элементов правового регулирования); 5) имеются ли обязательные в силу закона основания (в ряде случаев экономическое обоснование) для принятия изучаемого правового акта, наличие бюджетного финансирования; 6) зарегистрирован ли правовой акт в установленном порядке; 7) опубликован ли данный нормативный правовой акт в установленном порядке. Соблюдены ли принципы гласности, открытости и прозрачности деятельности публично-правовых образований; 8) соблюдены ли сроки принятия и сроки введения в действие исследуемого правового акта; 9) соответствуют ли правовые нормы акта законодательству, имеющему большую юридическую силу; 10) отсутствие (наличие) коррупциогенных фактов; 11) определенность, ясность, недвусмысленность правовых норм и их согласованность; 12) причины и условия принятия незаконного правового акта; 13) последствия принятия незаконного правового акта; 14) какие органы призваны осуществлять контроль, иные функции обеспечения законности. Полнота, всесторонность и своевременность выполнения ими контрольных функций; 15) установлена ли субъектом РФ предусмотренная законом ответственность; 16) мера ответственности лица, допустившего нарушение закона, и лиц, призванных обеспечивать реализацию закона, контроль за законностью в исследуемой сфере правового регулирования; способы восстановления законности, нарушенного права[2].
Источниками информации о нарушениях бюджетного законодательства служат статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских, арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан и представителей юридических лиц, сообщения СМИ и иные сведения. Для организации надзора в целях планирования проверок прокурорам целесообразно пользоваться следующими данными официальной статистики:
1) из Росстата: форма № 1-ФП (индикаторы) (приказ Росстата от 27.07.2012 № 420), форма № 1-торги (приказ Росстата от 30.08.2012 № 473), форма № 1-АЭ (приказ Росстата от 27.07.2012 № 422);
2) из Росфиннадзора: информация о поступлении доходов в федеральный бюджет (предусмотрена приказом Росфиннадзора от 25.12.2008 № 322). Важным информационным ресурсом служит отчетность органов финансового контроля субфедерального уровня.