Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Само место данной нормы в системе конституционного регулирования и ее ОГЛАВЛЕНИЕ свидетельствуют, что она имеет своим адресатом не только органы государственной власти[1], но прежде всего муниципальные органы. Это имеет принципиальное значение для толкования как конституционной категории "отдельных государственных полномочий", так и самого понятия "наделение" ими органов местного самоуправления.

На основе системного анализа данной конституционной нормы следует сделать вывод, что характер "отдельных государственных полномочий", которыми могут наделяться органы местного самоуправления, не может вступать в противоречие с природой и основными функциями местного самоуправления. Данные полномочия должны быть связаны с решением вопросов местного значения, их наличие у муниципальных органов должно способствовать (а не создавать дополнительные трудности) успешному осуществлению основных функций местного самоуправления. Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 15 января 2008 г. № 219-О-О, наделение органов местного самоуправления теми или иными государственными полномочиями обусловлено необходимостью создания наиболее благоприятных условий для эффективной реализации соответствующих полномочий на конкретной территории и в конкретных социально-экономических условиях. Тем самым предполагается – и это принципиально, – что хронологически вначале складываются реально действующие структуры местного самоуправления, а затем уже его органы наделяются отдельными государственными полномочиями. Только в этом случае сам процесс "наделения" данными полномочиями может быть нс односторонним государственно-властным актом, а основанным на учете реальных интересов, возможностей и функциональных характеристик действующей системы местного самоуправления. Если же органы местного самоуправления изначально возникают с "отдельными государственными полномочиями", то это скорее будут по своей природе, статусным характеристикам местные органы государственной власти, а не органы местного самоуправления. Соответственно, и из нормы-дефиниции Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 1 ст. 19), определяющей понятие отдельных государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, вытекает, что эти полномочия, устанавливаемые по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, находятся как бы в генетической связи с последними, составляют с ними единый комплекс предметов ведения местного самоуправления.

С этим связано и то обстоятельство, что ч. 2 ст. 132 Конституции РФ предусматривает возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает, что такая передача должна носить ограниченный, строго дозированный (законодателем) характер. Причем соответствующие ограничения касаются как количественных показателей (объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления), так и их качественных характеристик, т.е. самой природы, функционально-компетенционного назначения передаваемых полномочий. Подобными формулировками Конституция одновременно дает, таким образом, наиболее общие критерии допустимости передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Они получают определенное развитие, конкретизацию в текущем законодательстве. Так, из Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (абз. 1 п. 1 ст. 3) вытекает недопустимость передачи, исключения или перераспределения иным образом установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметов ведения субъектов РФ. Одновременно данным Федеральным законом определяется конкретный перечень собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые не могут передаваться органам местного самоуправления (п. 6 ст. 26.3). Причем такая передача возможна только в отношении исполнительно-распорядительных, а не нормотворческих полномочий.

На органы местного самоуправления не может быть возложена обязанность решать вопросы исключительно государственного значения, ради которых необходимы государственные полномочия, не связанные с вопросами местного значения. Поэтому конституционную возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует понимать как основу для взаимоотношений между региональным и местным уровнями публичной власти народа. Поскольку же в этом случае речь идет о государственных полномочиях органов исполнительной власти, вполне уместным может быть соотнесение института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с предусмотренной ч. 2 ст. 78 Конституции РФ возможностью передачи полномочий федеральной исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашению между ними, если эго не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Если такого рода соглашение требуется в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, то тем более необходимы в таких случаях определенные формы учета мнения органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Реальность же такова, что ранее, в условиях отсутствия надлежащего правового регулирования данного муниципально-правового института, нередко происходил бессистемный, во многом стихийный процесс передачи органам местного самоуправления государственных полномочий (порой без их официального признания в качестве таковых и, стало быть, без передачи местному самоуправлению дополнительных материальных и финансовых средств), что объективно может способствовать усилению государственных начал в системе местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ достаточно детально урегулировал институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4).

Во-первых, определяется порядок самой по себе передачи соответствующих полномочий, в частности, устанавливается, что возможно наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как субъектов РФ, так и Российской Федерации. При этом под конституционное понятие "закон" в данном случае подпадают федеральные законы и законы субъектов РФ. Это соотносится как с буквальным смыслом ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, так и с ее нормативно-значимыми интерпретациями, сложившимися в практике Конституционного Суда РФ. В его решениях не раз обращалось внимание на то, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем – федеральным или субъекта РФ – и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71, 72 и 73)[2].

Одновременно Федеральный закон № 131-ФЗ подробно устанавливает перечень вопросов, определяющих ОГЛАВЛЕНИЕ законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, среди которых в том числе: перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий, условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и т.п. (ч. 6 ст. 19). Одновременно специально оговаривается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (ч. 2 ст. 19).

Во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Конституционная формулировка соответствующего положения такова, что недопустим разрыв во времени между решением этих вопросов. Именно поэтому федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать также перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления (п. 4 ч. 6 ст. 19). Финансовое же обеспечение данных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, что подкрепляется следующим требованием: положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год при условии, если соответствующими законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий (ч. 7 ст. 19). Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 19).

Важно подчеркнуть, что передача необходимых материальных и финансовых средств – сопутствующее условие наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, при том что наделение полномочиями реализуется специальным законом, а потому саму по себе передачу ресурсов, хотя и оформленную законодательно, нельзя рассматривать как надлежащую форму делегирования. Как специально указал на этот счет Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29 марта 2011 г. № 2-П, без наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями субъекты РФ нс вправе предоставлять местным бюджетам межбюджетные трансферты целевого назначения на покрытие соответствующих расходов, поскольку это означало бы, по сути, возложение на органы местного самоуправления государственных полномочий в нарушение установленным федеральным законодательством порядка.

В-третьих, самой природой института отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, предопределяется возможность сохранения за федеральными и региональными органами государственной власти определенных полномочий. Это, прежде всего, их права в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты, осуществлять контроль за их исполнением, а также, как это напрямую вытекает из комментируемой конституционной нормы, право на государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет право органов государственной власти осуществлять в этих случаях также контроль за использованием предоставленных органам местного самоуправления на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, а органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (ст. 21).

Вместе с тем, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной, в частности, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П, государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ, и противоречить принципу разделения властей. Именно поэтому Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ проверявшиеся положения Устава Курской области, которыми предусматривалась возможность осуществления несудебного государственного контроля не только за реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, но и за иной деятельностью органов местного самоуправления, включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию органами государственной власти области.

Одновременно в данном Постановлении получила оценку проблема "встречного" делегирования властных полномочий, связанная с вопросом о возможности передачи органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора органам государственной власти. Такая передача противоречит Конституции РФ, как это вытекает из Постановления, по двум причинам: 1) она ведет к ограничению прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, что составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, которая не может быть изменена законодателем; 2) передача муниципальных полномочий органам государственной власти, как ведущая к ограничению прав местного самоуправления, непосредственно влияет на нормативное ОГЛАВЛЕНИЕ и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что связано в конечном счете, по мнению Конституционного Суда РФ, с регулированием прав и свобод человека и гражданина и, таким образом, относится к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), а не субъектов РФ.

Сам же по себе институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая государственный контроль за их осуществлением, получает правовую регламентацию не только на федеральном, но и на региональном уровнях[3]. При этом субъекты РФ могут устанавливать в своих законах, как свидетельствует практика, дополнительные правила (условия) наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако они не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ, должны быть направлены в своей основе на создание дополнительных гарантий прав местного самоуправления в процессе реализации муниципальными органами переданных им отдельных государственных полномочий.