Муниципальный бюджетный процесс

Под муниципальным бюджетным процессом понимается урегулированная нормами права деятельность муниципальных образований по состоянию, рассмотрению и утверждению местного бюджета, его исполнению, а также по составлению и утверждению отчета о его исполнении.

Как это вытекает из ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, рассматриваемой в системном единстве с иными конституционными нормами, муниципальный бюджетный процесс осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно на основании и в пределах, установленных федеральными и региональными законами.

Участниками муниципального бюджетного процесса являются: глава муниципального образования; представительный орган муниципального образования; исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (в том числе финансовый орган муниципального образования); орган муниципального финансового контроля; органы Федерального казначейства; Центральный банк РФ; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов местного бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита местного бюджета; получатели бюджетных средств.

Муниципальный бюджетный процесс имеет стадийный характер и включается в себя следующие этапы: 1) составление проекта бюджета; 2) рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Составление проекта местного бюджета – исключительная прерогатива местной администрации, которая осуществляется в установленном ею порядке. При этом должны соблюдаться требования БК РФ и принимаемых в соответствии с ним правовых актов представительного органа муниципального образования. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют финансовые органы муниципальных образований (финансовое управление, финансовый департамент и т.п.).

Проект местного бюджета составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. В случае если бюджет муниципального района (городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального района (городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального района, городского округа. Для поселений формирование среднесрочного финансового плана – право, а не обязанность.

Составление проекта местного бюджета осуществляется на основании следующих документов: 1) Бюджетного послания Президента РФ; 2) прогноза социально-экономического развития муниципального образования; 3) основных направлений бюджетной и налоговой политики; 4) среднесрочного финансового плана; 5) реестра расходных обязательств муниципального образования; 6) муниципальные программы.

Прогноз социально-экономического развития муниципального района (городского округа) разрабатывается ежегодно на период не менее трех лет, в поселениях – на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период, и представляет собой научно обоснованные предложения о тенденциях и перспективах развития социально-экономических отношений в условиях действия законов рыночного хозяйствования. В свою очередь, основные направления бюджетной и налоговой политики – это совокупность основных задач бюджетной и налоговой политики, взаимоувязанных с прогнозом социально- экономического развития муниципального образования. Основные направления бюджетной и налоговой политики разрабатываются местной администрацией и должны соответствовать бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной, ценовой политике РФ.

В целях своевременного и качественного составления проектов местных бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от иных финансовых органов, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

После составления проекта местного бюджета он вносится для рассмотрения и утверждения в представительный орган муниципального образования.

В решении о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета. В бюджете муниципального района отражаются также нормативы распределения доходов между бюджетами поселений в случае, если они не установлены бюджетным законодательством РФ.

Решением о бюджете города утверждаются:

1) перечень главных администраторов доходов бюджета;

2) перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

3) распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым, группам (группам и подгруппам) видов расходов либо но разделам, подразделам, целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования;

4) ведомственная структура расходов бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

5) общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

6) общий объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов бюджетной системы РФ в очередном финансовом году;

7) общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ, имеющих целевое назначение), на второй год планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ, имеющих целевое назначение);

8) верхний предел муниципального внутреннего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по муниципальным гарантиям;

9) иные показатели, установленные БК РФ и муниципальным правовым актом представительного органа.

До рассмотрения проекта бюджета на заседании представительного органа муниципального образования он выносится на публичные слушания (их можно провести и в период до внесения проекта местного бюджета в представительный орган). Рассмотрение проекта местного бюджета осуществляется, как правило, в одном чтении. Принятый бюджет оформляется решением представительного органа и подлежит опубликованию.

Исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ по общему правилу осуществляется Федеральным казначейством. Вместе с тем предусмотрена возможность передачи соответствующих полномочий от Федерального казначейства исполнительным органам государственной власти субъекта РФ на основе заключаемого между ними договора. В этом случае региональные органы государственной власти осуществляют и кассовое обслуживание исполнения бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с соглашением.

Правомерность установления на уровне федерального закона организационно-правового механизма исполнения бюджетов, в том числе местных бюджетов, при котором кассовое обслуживания исполнения бюджетов возлагается на Федеральное казначейство, а обслуживание счетов бюджетов – на Центральный банк РФ, была подтверждена Конституционным Судом РФ^[1]. Суд указал, что предоставляя Федеральному казначейству полномочие по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, федеральный законодатель учитывал вытекающую из Конституции РФ необходимость усиления надежности управления публичными финансами, прозрачности бюджетного процесса. Такой вариант правового регулирования позволяет обеспечить сопоставимость показателей исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, иметь оперативную информацию о состоянии публичных финансов в целом по стране в любой момент времени, что необходимо для макроэкономического прогнозирования и принятия решений об оказании в необходимых случаях финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, и не предполагает, что Федеральное казначейство вправе присваивать себе те бюджетные полномочия, которые на основе Конституции РФ закреплены за органами исполнительной власти субъектов РФ (и, соответственно, за органами местного самоуправления), а именно по распоряжению средствами бюджета, определению направлений их расходования и санкционированию выплат с единого счета бюджета. Равным образом наличие специальных императивных правил, касающихся обслуживания счетов бюджетов, призвано гарантировать наиболее благоприятные условия, в том числе с точки зрения сохранности бюджетных средств, открытости, прозрачности их расходования, эффективного осуществления муниципальными образованиями решения вопросов местного значения. Определение в качестве субъекта обслуживания счетов бюджета Банка России (либо кредитных организаций при отсутствии на соответствующей территории территориальных подразделений Банка России) не влечет ни ограничения права собственности муниципальных образований на соответствующие бюджетные средства, ни ограничения их бюджетных полномочий, включая полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному исполнению бюджетов.

Исполнение местного бюджета осуществляется в соответствии со сводной бюджетной росписью, под которой понимается документ, который составляется и ведется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Это своего рода "расшифровка" к утвержденному бюджету. Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляется руководителем финансового органа. При этом, поскольку сводная бюджетная роспись производна от решения о бюджете и должна ему соответствовать, внесение в нее изменений без изменения решения о бюджете допустимо лишь при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам, утвержденных представительным органом муниципального образования. Иное, как установил Конституционный Суд РФ, приводило бы к произвольному изменению воли местного сообщества относительно осуществления права муниципальной собственности на средства местного бюджета, выраженной от его имени представительным органом муниципального образования, и являлось бы вмешательством в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, как она определена Федеральным законом № 131-ФЗ (Определение от 1 октября 2009 г. № 1312-0).

В соответствии с ч. 2 ст. 215.1 БК РФ исполнение бюджета организуется на основе как сводной бюджетной росписи, так и кассового плана, под которым понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Финансовый орган устанавливает порядок составления и ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана. Составление и ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом местной администрации.

Исполнение местного бюджета включает в себя исполнение по доходам и расходам. Исполнение бюджета по доходам предусматривает: а) зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным БК РФ, законом о бюджете субъекта РФ и иными законами субъекта РФ, муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет; б) перечисление излишне распределенных сумм, возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; в) зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ; г) уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ; д) перечисление Федеральным казначейством излишне распределенных сумм средств, необходимых для осуществления возврата (зачета, уточнения) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единого счета местного бюджета на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Минфином России.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает: а) принятие бюджетных обязательств; б) подтверждение денежных обязательств; в) санкционирование оплаты денежных обязательств; г) подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения муниципальных контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. При этом он подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом.

Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований.

Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы РФ, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Завершающей стадией муниципального бюджетного процесса является составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета. Такой отчет составляется по итогам бюджетного года местной администрацией и представляется для утверждения представительному органу муниципального образования. По итогам рассмотрения отчета об исполнении бюджета, представительный орган принимает решение либо о принятии отчета, либо о его отклонении. Принятый отчет, как и мотивы его отклонения, подлежит обнародованию в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного орган муниципального образования.