Мониторинг правоприменения в федеральном, региональном и местном публичном управлении
Термин "правоприменение" не имеет однозначного толкования. Юридическая энциклопедия не выделяет такого самостоятельного термина и затрагивает его через призму реализации права. Но в самом процессе нормотворчества большое место занимает принятие подзаконных актов на уровне различных органов исполнительной власти и местного самоуправления.
До стадии исполнения закона, а далеко не все законы являются актами прямого действия, между законом и поведением, и отношениями в рамках закона находится большой пласт правовой информации. Он представлен актами федеральных и региональных министерств, департаментов, глав различных структур регионального управления, актами муниципального уровня, которые конкретизируют условия применения закона с учетом специфики отрасли, региона, территории, категорий населения (дети, инвалиды, пенсионеры, работающие и т.п.). Таких нормативных актов сотни тысяч. Это положения, инструкции, административные и технические регламенты, утверждаемые порядки реализации прав граждан, юридических лиц, выстраивания отношений, включая и договорные, различных субъектов между собой.
Кроме правоприменения в управленческом смысле существует правоприменение как буквальное применение закона – в судебном порядке. Здесь действует только законодательство и акты, регламентирующие деятельность судебных органов. Эта форма правоприменения ближе к правоисполнению, так как основана на принятии индивидуальных правовых решений относительно конкретных субъектов и ситуаций. Приговор, решение, постановление суда всегда носят индивидуальный характер. Нормотворчество в прямом смысле свойственно некоторым действиям Конституционного Суда РФ, формой нормативных решений бывают акты Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ, обобщающих практику и выносящих рекомендательные решения. Реализация права осуществляется в два этапа: создание правоприменительных подзаконных актов и исполнение всего комплекса правового регулирования в определенных сферах отношений субъектов права.
Утвержденное Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации указывает назначение этой деятельности: "Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены)...". Далее идет перечень нормативных актов, подпадающих под мониторинг. Он включает: а) законодательные и иные нормативные правовые акты РФ – в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека; б) нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты – в случаях, предусмотренных федеральными законами; в) нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты – в случаях, предусмотренных актами Президента РФ; г) нормативные правовые акты РФ – в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ, иными программными документами, поручениями Президента РФ и Правительства РФ, основными направлениями деятельности Правительства РФ на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства. Мониторинг действует и в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупционных факторов, а также в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами разной юридической силы. Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации.
Информация, получаемая в процессе мониторинга нормативных правовых актов на стадии правоприменения, также неоднородна и требует дифференциации. Это необходимо потому, что применение уже вступивших в действие законов и иных законодательных актов в зависимости от сферы применения имеет специфику, и она должна быть отражена в мониторинге. Различается по целям и содержанию мониторинг в процессе деятельности органов исполнительной власти и органов судебной системы, а также иных правоохранительных органов.
Форму 2 для паспорта закона или иного законодательного акта целесообразно утверждать органу государственной власти, уполномоченному обеспечивать организацию мониторинга на уровне правоприменения.
Таким образом, мониторинг должен быть системно организованным и создавать базы данных его результата на перспективу. Это значит, что в случае подготовки нового закона или иного нормативного правового акта разработчик и правотворческий орган могут обратиться к автоматизированной системе "Мониторинг права" и получить необходимую, уже обобщенную информацию по интересующему его вопросу. Пока же, в условиях молодости этого института, окончательных единых форм электронных паспортов для нормативных правовых актов не создано. Нет и форм фиксации наблюдений по итогам правоприменения. Каждый орган, реализующий эту функцию, создает свою форму. Да и сама работа по мониторингу часто рассматривается как срочная относительно выборочно определяемых объектов законодательства. Так было в связи с обсуждением поправок в федеральные законы от 22.08.2004 № 122-ФЗ[1], от 06.10.2003 № 131-Ф3[2] и других, связанных с уточнением разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов РФ.
Тема мониторинга часто определяется как сбор материалов, замечаний и предложений по социально значимой проблеме. При этом круг источников и информационных объектов не имеет гарантий полноты. Часто преобладает так называемый внутренний мониторинг – учет и оценка своих собственных правовых актов. Например, в Министерстве здравоохранения и социального развития РФ итогом мониторинга явилась таблица "Итоги деятельности по реализации функции нормативно-правового регулирования", в которой информация структурирована но четырем графам: 1) функции деятельности; 2) нормативный правовой акт; 3) мероприятия; 4) выводы. В этом документе органически связаны "функции деятельности" и "функции нормативно-правового регулирования", хотя последнее скорее не функция, а полномочия органа. Итог работы по данной схеме дал неплохие результаты. На уровне подразделений сделано краткое описание содержания функции деятельности за определенный период; дан перечень разработанных законопроектов и иных нормативных правовых актов, а также рассмотренных других законодательных актов; перечислены мероприятия по реализации этих актов; в итоговой части раскрыты проблемы, которые выявлены в работе структурного подразделения министерства[3]. В уже упомянутом Докладе Совета Федерации за 2007 г. проблема мониторинга права и его перспектив получила более полное представление. В части 4 Доклада дается анализ итогов законодательной деятельности в нескольких разрезах, который позволяет выйти на проблемы содержательных особенностей законодательного процесса Российской Федерации в 2007 г. Кроме того, достаточно основательно освещены вопросы развития системы мониторинга законодательной и правоприменительной практики, а также методологии мониторинга. В специальном разделе Доклада рассмотрены проблемы мониторинга судебной практики.