Модели социальной защиты населения: ОГЛАВЛЕНИЕ и классификация

Разработкой механизмов и моделей общественного благосостояния и их сущностного ядра – механизмов и моделей социальной защиты населения – занимались ученые на протяжении последних трех столетий. Наиболее значительный вклад в эту сферу знаний внесли немецкие, английские, французские, скандинавские и российские ученые и политики.

Анализ моделей социальной политики государств, определяющих модели социальной защиты населения, проводится, как правило, с позиции их сущностей, уровней защиты, институционального воплощения, правовых норм и финансовых механизмов, согласованности функционирования различных сфер (экономики и социальной сферы), а также соблюдения прав человека (рис. 2.1).

Например, существенным фактором, отличающим национальные модели социальной защиты населения друг от друга, являются структура и конфигурация (сочетание) важнейших их институтов (обязательного социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения), медицинской помощи и образования; размеры ресурсов, направляемых на их функционирование, а также доминирующая роль одного из институтов социальной защиты.

Широко известна, например, классификация моделей государства всеобщего благосостояния датского ученого Г. Эспин-Андерсена, изложенная в его книге "Три мира капитализма благосостояния"^[1].

Рис. 2.1. Структура норм Европейской социальной хартии (пересмотренной)

В качестве отправного метода отнесения тех или иных государств к одному из трех типов государства Эспин- Андерсен использует показатели экономического развития стран, структур общества и степени расслоения социальных групп, применяемые методы распределения материальных благ, основанные на влиянии в западных странах социал- демократических партий и профсоюзов, т.е. на политической расстановке сил:

• либеральная (англо-американская, или англосаксонская) модель, основанная на социальной поддержке уязвимых слоев общества, которая реализуется посредством института социальной помощи; государственные меры сводятся к установлению невысоких единых тарифных ставок в области пенсионного страхования; распределение материальных благ близко к тому, что обеспечивает рынок; такого рода модель государственной социальной политики характерна для Великобритании, США, Канады и Австралии;

• консервативно-корпоративистская (франко-германская) модель, ориентированная на оказание содействия со стороны государства объединениям работников и работодателей в вопросах организации и функционирования институтов профессиональной самоподдержки (обязательного социального страхования), которые наделяются статусом публичных организаций; семьи с единственным кормильцем получают налоговые льготы и т.д. Среди стран с подобной социальной системой – Германия, Франция, Италия, Бельгия и Австрия;

• социально-демократическая (скандинавская) модель. Государство предоставляет всем гражданам широкий круг гарантий, льгот и социальной поддержки в рамках государственного социального обеспечения с высоким уровнем дотаций семейных бюджетов; субсидируется сфера государственных социальных услуг; устанавливаются высокие налоговые ставки на предпринимательский доход и подоходный налог. В группу стран, чья социальная политика отвечает данной модели, входят Швеция, Финляндия, Дания и Норвегия.

Сильная сторона приведенной классификации состоит в макроэкономических и политических способах оценки характера социальной политики^[2]; слабая – в известной условности применяемых методов оценки. Представляется, что определенную их абстрактность могло бы нивелировать использование индикаторов распределения произведенного национального продукта и институциональный подход.

Распределение национального дохода, обусловливающее уровень и качество жизни населения, – центральное звено в конструкции модели социальной политики любой страны. Это связано с тем, что распределительные механизмы наполняют реальным ОГЛАВЛЕНИЕм социальные взаимоотношения в обществе, придают понятию "социальная справедливость" конкретный смысл.

Главную роль в распределении доходов играет государство. Это зафиксировано в положениях Конвенции МОТ № 117 "Об основных целях и нормах социальной политики", где основополагающая функция государства определяется следующим образом: "...принимать все меры для обеспечения такого жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилище, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, а также образование, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния".

Сформулированные в Европейской социальной хартии направления социальной политики Совета Европы близки позиции МОТ (см. рис. 2.1) и доктрине "социальная сплоченность"^[3], сутью которых являются установки на реализацию прав человека в социально-трудовой сфере, обеспечение благосостояния всем членам общества, стремление к уменьшению неравенства в доступе к материальным и интеллектуальным благам, сведение к минимуму поляризации общества.

По мнению немецкого политика Лотара Витте, европейская социальная модель предполагает общность действий государства и гражданского общества, направленных на то, чтобы для всех граждан обеспечивалось удовлетворение (основных) материальных потребностей, участие в жизни общества, усиление социальной сплоченности^[4].

Применительно к нашей стране очевидна необходимость трансформации модели распределения доходов, прежде всего в контексте повышения и оптимизации доли заработной платы наемных работников и доходов самозанятого населения в ВВП.

От решения этой крупной задачи во многом зависит построение национальной системы социальной защиты, формирование несущих конструкций которой определяется прежде всего исходя из задаваемого социальными программами макроэкономического соотношения – выплачиваемой ("текущей") заработной платы и законодательно резервируемой ее частью, предназначенной на пенсионное, медицинское и другие виды социального страхования.

В последнее десятилетие в России наблюдается рост затрат на социальные цели и осуществляется ряд государственных программ, направленных на повышение качества жизни и снижение уровня бедности населения. В результате данной работы за период 2000–2012 гг. уровень бедности в стране снизился более чем в два раза. Однако ряд других национальных программ в социальной сфере оказались нс столь результативными. Почти во всех регионах наблюдается долгосрочная тенденция сокращения доли доходов 20% беднейших слоев населения в общем объеме доходов, которая снизилась с 1990 г. почти вдвое: с 9,8 до 5,1%. Считается, что это следствие сырьевого характера российской экономики и распределения сырьевой ренты в пользу богатых групп населения^[5].

Поэтому для оценки процессов в сфере социальной защиты населения важно обращать внимание на анализ государственной политики распределения и перераспределения доходов. Вопрос состоит в том, что главный механизм распределения и использования ограниченных ресурсов в рыночной экономике – это прежде всего механизм рынка, в котором центральное место принадлежит конкуренции и свободным рыночным ценам.

Вместе с тем во всех странах с рыночной экономикой значительную роль играет государство. Оно обеспечивает правовую базу и формирует институты доходов населения, осуществляет регулирование экономической деятельности частного сектора с помощью политики налогов, стимулирования инвестиций и создания рабочих мест. При осуществлении экономической и социальной политики государство призвано находить оптимальное сочетание применению критериев эффективности и социальной справедливости; в качестве последнего выступает недопущение чрезмерной дифференциации доходов населения и наличия значительных слоев бедного населения.

Наибольший интерес здесь представляют показатели неравенства в доходах населения, позволяющие получить представление о характере распределения национального дохода в России на протяжении первого десятилетия XXI в. (табл. 2.3).

Таблица 2.3

Распределение населения в России по величине среднедушевых денежных доходов в 2001–2010 гг.

Показатель	Годы
	2001	2005	2010
Денежные доходы – всего, %	100	100	100
В том числе по 20%-м группам населения: первая (с наименьшими доходами)	5,7	5,4	5,1
вторая	10,4	10,1	9,7
третья	15,4	15,1	14,8
четвертая	22,8	22,7	22,5
пятая (с наибольшими доходами)	45,7	46,7	47,9
Коэффициент фондов (коэффициент дифференциации доходов), в разах	13,9	15,2	16,5
Коэффициент Джинни[6]	0,397	0,409	0,423

Источники: данные Росстата; Развитие человеческого капитала – новая социальная политика: сб. науч. ст. М.: Дело; РАНХ и ГС, 2013. С. 342.

Как видно из табл. 2.3, неравенство в доходах населения России на протяжении первого десятилетия XXI в. увеличивалось:

– доля беднейшего населения (первый квинтиль) в общих доходах населения уменьшилось с 5,7 до 5,1%;

– доля наиболее обеспеченного населения (пятый квинтиль) увеличилась за тот же период с 45,7 до 45,9%;

– коэффициент фондов^[7] вырос с 13,9 до 16,5 раза.

Столь высокая дифференциация доходов населения в стране отражает прежде всего негармонизированную систему заработной платы, что осложняет формирование системы социального страхования и вынуждает государство тратить значительные бюджетные средства на поддержание минимального уровня доходов малообеспеченных семей.

С целью смягчения материального положения малоимущих в большинстве экономически развитых стран государство выделяет для их поддержки средства из государственного бюджета в форме трансфертов на различные виды пособия и преференции, например понижая для этой группы населения цены на продукты питания. В то же время картина распределения социальных выплат в разных странах неодинакова. Такие страны, как Австрия, Англия, Голландия и Скандинавские страны, выплачивали бедной трети населения от 45 до 62% всех социальных пособий. Вместе с тем в Австрии, Греции и Италии бедная треть населения получала менее 1/3 из общей суммы социальных выплат^[8].

Важно отметить, что на процесс перераспределения доходов населения серьезное влияние оказывает установленный в той или иной стране порядок уплаты прогрессивного подоходного налога и взносов на социальное страхование, позволяющий сглаживать неравенство в распределении заработной платы и рыночных доходов населения. В отличие от России в экономически развитых странах наблюдается сохранение тенденции гораздо большего налогообложения богатых слоев населения по сравнению со средними и тем более бедными слоями работоспособного населения (табл. 2.4).

Такая политика государства способствует выравниванию доходов населения, уменьшению поляризации и уровня бедности, что подтверждается сравнением данных по первичным и окончательным показателям распределения личных доходов населения. После перераспределения личных доходов показатели разрыва в уровнях личных доходов, исчисленные как отношение крайних децилей, концентрируются в диапазоне 3–6 раз. Эти соотношения рассматриваются западными экспертами как наиболее приемлемые стандарты в сфере неравенства личных доходов.

Таблица 2.4

Размеры налогов и страховых взносов в ряде стран в 2008-2010 гг.

Страна	Налог на прибыль, %	Подоходный налог с граждан (средний), %	Страховой взнос с работодателей на соцстрахование, % от ЗП	Страховой взнос с работников на соцстрахование, % от ЗП	Совокупная величина страхового взноса работодателей и работников, % от ЗП
Германия	26,5	24	20,5	19,0	39,5
США	46,0	27	15,4	5,4	20,8
Франция	35,4	22	23,2	13,2	36,2
Россия	24,0	13,0	30,5	-	30,5

Источники: Белов В. А., Прошунин Μ. М. Финансово-правовые институты зарубежных стран: учеб, пособие. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 101; Социальное обеспечение в мире в 2010–2011 гг. Обеспечение охвата во время и после кризиса. Группа технической поддержки по вопросам достойного труда и Бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии. М., 2011. С. 263.

В России величина показателя разрыва в уровнях личных доходов населения составляет 16,5 раза, что является недопустимым фактом.

Теоретико-методологическое обоснование государственной доктрины социальной защиты и ее законодательное выражение в каждом конкретном обществе зависят от развитости трех групп факторов: политических, экономических и социальных, которые формируют единое пространство жизнедеятельности людей.

Политические факторы охватывают идеологию, законодательство, институциональную структуру государства и общества. Они выражают уровень достигнутого общественного устройства (институциональная база) и задают вектор его развития (идеология и существующие рамки законодательства).

Экономические (материально-вещественные) факторы являются базой материального состояния населения страны, от которого во многом зависит динамика хозяйственного развития.

Социальные факторы (социально-психологические, морально-этические и религиозные компоненты жизнедеятельности) играют крайне важную роль в жизни любого общества, потому что именно в этой плоскости находится ключ к симметричному развитию общества и индивида, способных подчинить себе экономические условия, гуманно воспользоваться результатами научно-технического развития и оптимально модернизировать институциональную и законодательную основу.

Следует отметить, что вышеуказанные три группы факторов развиваются по своим собственным законам, а потому требуют постоянного поиска компромиссов для снятия существующих между ними и возникающих вновь противоречий. Известно, например, что в основе экономического и социального поведения субъектов трудовых отношений лежат различные интересы. Если в основу экономического поведения заложен принцип личной выгоды, а критериями успеха выступают прибыль и богатство, то в основе социального лежат морально-этические нормы.

Ориентация на социальные критерии означает, что в системе координат общественного развития всякая экономическая деятельность, направленная па реализацию личных целей, должна укладываться в рамки морали, т.е. естественного права. Добровольно на практике это соблюдается крайне редко. Естественное право реализует свои принципы только в тех случаях, когда оно воплощается (формализуется) в позитивное право, т.е. в закон. В этом и заключается политическая функция государства: в нахождении баланса интересов между различными классами и слоями общества по поводу сложившихся необходимых норм социальной защиты, закреплении их в форме законов и контроле за исполнением законов.

Законы при этом выступают регуляторами и ограничителями (рамками), в которых допускается реализация интересов различных субъектов. Это связано с тем, что субъектам, их выражающим, не присущи внутренние ограничители. Такой подход исповедует позитивная экономическая теория, предполагающая рациональное поведение людей, которые ставят перед собой определенные цели и стремятся к их достижению, а их поведение трактуется как достаточно последовательное и разумное: реакция на поощрения положительная, а на затраты и издержки – отрицательная.

Совершая свой выбор, работники и предприниматели руководствуются желаниями максимизации полезности или прибыли. Полезность и (или) прибыль выступают при этом характеристиками выбранных предпочтений, стимулов и представлений о личном интересе, а максимизация прибыли является частным случаем максимизации полезности, когда акцент ставится на денежной выгоде, а неденежные факторы просто игнорируются^[9].

Таким образом, движущей силой интересов выступают личные, зачастую эгоистические, устремления людей. Например, в условиях рыночной экономики личные интересы предпринимателей, направленные на получение максимально возможной прибыли, определяют существующую тенденцию к минимизации издержек на заданный выпуск продукции, в том числе на заработную плату и социальные выплаты. Данная тенденция вне рамок внешних ограничителей и регуляторов приводит к ухудшению материального положения наемного персонала, а крайние ее формы выливаются в деградацию условий жизнедеятельности работников и членов их семей.

Противостоять эгоистическим интересам предпринимателей, удерживать на приемлемом уровне социальное положение зависимых (и тем самым уязвимых) слоев и групп наемного труда, защищать их сложившееся материальное и социальное положение от посягательств работодателей – все это относится к основным политическим функциям государства.

Целеполагающий смысл этих функций состоит в обеспечении устойчивого и динамичного развития общества, что предполагает сбалансированный учет интересов всех слоев и классов общества как целостного социального образования. В этом отношении перераспределение ВВП является одним из необходимых и важных средств для улучшения положения наименее защищенных групп населения, что обеспечивается законами о минимальной заработной плате и пенсии, различными государственными программами социальной помощи и поддержки.

Дополняют политическую функцию государства и являются ее продолжением ряд других его функций. К ним относятся организационно-распорядительные функции, состоящие, во-первых, в распределении (делегировании) полномочий и ответственности между основными социальными субъектами (работодателями и работниками), а во-вторых, в координации и привлечении к деятельности в сфере социальной защиты структуры гражданского общества: профсоюзы, ассоциации предпринимателей, различные объединения по профессиональной принадлежности (инженеров, врачей, юристов, учителей и т.д.).

Критериями эффективности использования политических и организационно-распорядительных функций государства служат показатели материального положения основных слоев населения, продолжительность их жизни, отсутствие массовых социальных конфликтов и проявлений открытых и скрытых форм абсентеизма и социального иждивенчества.

Необходимость гармонизации различных интересов наглядно видна при анализе трудовых отношений.

Интересы участников трудовых отношений включают в себя:

– единые, общие интересы их участников (работодателей и работников) по поводу необходимости обеспечения непрерывного процесса производства как основы их материального благополучия;

– противоречивые интересы их участников, проявляющиеся в том, что работодатель заинтересован прежде всего в повышении прибыли, а наемный работник – в благоприятных условиях жизнедеятельности^[10].

Тем самым интересы работодателя сконцентрированы в экономической и производственной сферах, которые он рассматривает как источник обеспечения воспроизводства капитала в расширенных объемах. Интересы же работника сгруппированы в социально-экономических областях, важных для него с позиции приложения труда, являющегося для работника сферой реализации его творческих трудовых возможностей и источником дохода в виде заработной платы, достаточной по объему для личного материального обеспечения и содержания его семьи.

Как свидетельствует история вопроса, достижение гармонизации разнонаправленных интересов работодателя и работника (компромиссного их баланса) в сфере социальной защиты требует применения комплекса соответствующих методов и механизмов: переговоров, трудовых соглашений, нормативного регулирования. Среди них одним из основных, закрепляющим общепринятые нормы социальной защиты, является закон.

Важно при этом отметить, что базовые нормы социальной защиты, как правило, находят выражение в конституционном нраве, трудовом и социальном законодательстве (в сфере пенсионного обеспечения, медицинской помощи, защиты инвалидов и т.д.). Так, в Конституции РФ в ряде норм закреплены основные положения по социальной защите граждан (ст. 2, 7, 37, 39).

"В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты" (ч. 2 ст. 7).

Ориентирами для формирования национальной законодательной базы в сфере социальной защиты служат принятые международным сообществом документы

^[11] (что закреплено в ч. 1 ст. 17 Конституции РФ), многие из которых разрабатываются международными специализированными организациями – МОТ, ВОЗ, МАСО. Следует подчеркнуть, что деятельность данных организаций посвящена отдельным аспектам и сферам социальной защиты^[12].

Учитывая тот факт, что исполнение законодательных норм социальной защиты контролируется судебной ветвью власти государства, можно отметить их обязательный характер. Из этого вытекает следующее заключение: конституционное, трудовое и социальное право выражают законодательно закрепленные формы и степень социальной защиты, или, другими словами, представляют собой национальную доктрину социальной защиты.

Подобной точки зрения придерживается и немецкий ученый Ю. Хабермас, который считает, что "развитая система социальной защиты становится политическим ОГЛАВЛЕНИЕм массовой демократии. Политическая система не в состоянии добиться беспредельной лояльности масс и поэтому для придания легитимности своим действиям должна предлагать государственные и социальные программы, выполнение которых подлежит контролю"^[13].