Международные акты и зарубежный опыт

Первый шаг по пути включения прав человека на информацию в национальные и международную системы права связан с признанием его за человеком и гражданином через международные и национальные акты. Такая легитимация этого права была осуществлена путем принятия Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Всеобщей декларации прав человека, а также Международного пакта о гражданских и политических правах, который был принят, открыт для подписания, ратификации и присоединения 16 декабря 1966 г. Этот Пакт был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступил в силу для СССР 23 марта 1976 г. Кроме того, 4 ноября 1950 г. в Риме была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу в сентябре 1953 г. (для России она действует с 5 мая 1998 г.). Постепенно проблема права на информацию стала приобретать самостоятельное значение. Так, первые шаги связаны с осознанием значения СМИ и реализацией права на информацию. В 1970 г. Консультативной ассамблеей Совета Европы принимается европейская Декларация о средствах массовой информации и правах человека. В 1967 г. на Стокгольмской конференции принята Конвенция, учреждающая Всемирную организацию интеллектуальной собственности (ВОИС), которая вступила в силу в 1979 г.

Советом Европы и его Комитетом министров был принят ряд актов по обеспечению прозрачности деятельности публичной администрации, по обеспечению свободы мнений в СМИ. 1970–1980-е гг. – период формирования национального законодательства в области регулирования массовой и официальной информации, обеспечения доступа к информационным системам открытого режима, а также оформления режима ограничений в доступе к государственной тайне и другим видам информации ограниченного доступа. Широко известны законы США "О свободе информации" (1966) и "Об открытости правительства" (1976). В них речь шла об упорядочении документированной информации в системе публичной администрации и обязанностях правительства реализовать право граждан на доступ к ней. Законы Франции по этой проблеме написаны примерно в том же ключе. Это законы об опубликовании и распространении некоторых видов опроса общественного мнения, о мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об административных, социальных и финансовых положениях; закон о финансовой гласности политической жизни. Аналогичные законы приняты многими европейскими государствами. Огромный массив законодательства по вопросам СМИ свидетельствует об остроте отношений потребителей информации, о правах и правилах деятельности этого важного канала предоставления информации и формирования общественного мнения.

В различных странах развитие законодательства, затрагивающего проблему права на информацию, имеет свои этапы. Если в 60–70-е гг. XX в. регулирование связано с разработкой и принятием актов, декларирующих и легитимирующих это право в целом, то переход к компьютеризации общества, к стадии организации крупных и глобальных систем и сетей, знаменующий создание материально-технической основы формирования информационного общества, создает новый этап правовых проблем. Вопросы гарантий, механизмов защиты интересов субъектов разного уровня, тема безопасности – все это начинает превалировать над общей фиксацией права доступа к информации.

Наряду с развитием законодательства о СМИ, о применении законодательства по авторскому и патентному праву к таким объектам творчества, как программы для ЭВМ, базы данных, микросхемы, используемые в процессе информатизации, совершенствуется национальное нормотворчество о механизмах предоставления информации гражданам по каналам библиотек и архивов. Речь преимущественно идет об информации, отнесенной к общественно значимой – правительственной официальной информации. Параллельно с этим развивается и совершенствуется нормотворчество по линии защиты разных категорий информации: персональных данных, государственных секретов, других видов конфиденциальной информации. Наполняются полюса "открытости", "прозрачности" государственных структур и защиты тех категорий, которые не подлежат открытому доступу.

Примером является акт под названием "Принципы информирования общества", принятый Национальной комиссией США по библиотекам и информатике в середине 1990 г. Его особенность в том, что из всей информации правительственных структур он выделил категорию общественно значимой информации, относимой к национальному достоянию, и ориентировал ведомства иметь правительственный указатель такой информации, а библиотеки – предоставлять такую информацию пользователям в обязательном порядке. Проблема состоит в том, что нормативного оформления понятий "общественное или национальное достояние" применительно к информационным ресурсам и определения "общественно значимой информации" пока нет.

В этом ряду актов следует отметить Декларацию о праве доступа к информации, принятую в комплексе Маастрихтских документов по Европейскому союзу в феврале 1992 г. Важнейшие европейские нормативы в области регулирования права на информацию включают такие акты, как: Конвенция (108) Совета Европы от 28.01.1981 "О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных"; Директива 95/46/ЕС от 24.10.1995 "О защите прав частных лиц применительно к обработке персональных данных и о свободном движении таких данных". Последние предусматривают, что к 1998 г. на основе существующей договоренности стран Европейского союза должны быть приняты "необходимые для выполнения данной директивы юридические регламентные и административные меры".

Наиболее остро обозначается на этом фоне конфликт между правительственными структурами и СМИ, которые требуют все больших гарантий по части открытости государственной политики и практики перед обществом. На решение этой проблемы направлены такие документы, не имеющие нормативного значения, но отражающие суть дела, как документы, принимаемые группами экспертов. В упомянутой работе по российской журналистике приводятся два таких документа. Это Тулуарская декларация, принятая руководителями независимых информационных структур ряда стран в мае 1981 г. в рамках Международной конференции "Голос свободы", и Иоганнесбургские принципы "Национальная безопасность, свобода самовыражения и доступ к информации", принятые 1 октября 1995 г.

Следует упомянуть еще о некоторых документах, имеющих значение для понимания тенденций в развитии института права на информацию на современном этапе. Не меньшее значение, чем первые законы США и других стран о свободе информации, сегодня имеют такие документы, как Доклад Клинтона–Гора о Национальной информационной инфраструктуре, распространяемый с 1993 г., и Белая книга Европейской комиссии "Рост конкуренции, занятость, цели и пути в XXI век", на основе которой создан Доклад "Европа и мировое информационное сообщество. Рекомендация Совету Европы", представленный в Брюсселе 26 мая 1994 г. Именно этим документом в оборот введен термин "информационное сообщество". Наконец, заметим, что в конце 1980-х – начале 1990-х гг. пошла вторая волна законодательства в области информатики. Вносятся изменения в уже принятые акты и принимаются новые, например закон Великобритании "О свободе информации" 2002 г.

Весьма существенный поворот в отношении к информационной инфраструктуре оказала Окинавская Хартия глобального информационного общества, принятая 22 июля 2000 г. лидерами стран "Большой Восьмерки" и ориентированная на развитие информационного общества и мировое движение под знаком "информация для всех". Проблема равенства доступа к информации стала основным лозунгом в развитии Интернета. Это специальная тема, и к ней мы вернемся в другой главе.

Кардинальное значение для углубления правового регулирования права на информацию имеет Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г. Этот документ подготовлен с учетом международных обязательств РФ, Доктрины информационной безопасности РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства РФ, определяющих направления социально-экономического развития, повышения эффективности государственного управления и взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества в России. Данный документ является основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в стране. Можно сказать, что Стратегия определяет рубеж в переходе к новому этапу развития информационного законодательства.