Международное регулирование международной торговли услугами. Роль ГАТС
Быстрое развитие мирового рынка услуг, увеличение их значимости в глобализирующейся экономике поставили на повестку дня вопрос о выработке общих правил регулирования этой сферы. Многосторонние переговоры по вопросам международной торговли услугами начали проводиться с середины 1980-х гг. и завершились подписанием Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС), которое вместе с Генеральным соглашением по тарифам и торговле (ГАТТ) и Соглашением по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) стало основой Всемирной торговой организации (ВТО) и вступило в силу с 1 января 1995 г.
ГАТС – единственное универсальное международное соглашение, регулирующее мировую торговлю услугами с помощью установленных им правил и принципов. Оно направлено на расширение торговли услугами на условиях гласности и поступательной либерализации, вовлечения в эту сферу все большего числа развивающихся стран, среди прочего, посредством усиления потенциала их национальной сферы услуг и повышения ее эффективности и конкурентоспособности.
Одной из целей ГАТС провозглашено "сокращение и устранение государственных мер, являющихся препятствием для свободного предоставления услуг через государственные границы или представляющих собой дискриминацию в отношении компаний по оказанию услуг, образованных с участием иностранного капитала. Соглашение обеспечивает правовую базу для решения вопросов об устранении препятствий для торговли и инвестиций в сфере услуг, включает конкретные обязательства стран – участниц ВТО по ограничению использования ими такого рода барьеров и обеспечивает форум для дальнейших переговоров по открытию рынков услуг во все мире" [1].
Положения ГАТС распространяются на весь комплекс мер, применяемых правительствами стран – членов ВТО к услугам, предоставляемым на коммерческой основе. Что касается услуг, приобретаемых правительственными учреждениями для собственных нужд, то они под его действие не подпадают, а регулируются Соглашением о правительственных закупках ВТО.
Помимо основного соглашения ГАТС международную правовую базу регулирования сферы услуг формирует ряд соглашений, содержащих двусторонние и многосторонние договоренности в различных областях:
– международные соглашения о сотрудничестве в отдельных отраслях услуг, действующие в формате международных организаций (Организация международной гражданской авиации – ИКАО, Международная морская организация – ИМО, Международная туристическая организация – ЮНВТО);
– двусторонние и многосторонние межгосударственные торгово-экономические соглашения, включающие отдельные аспекты торговли услугами и движения капитала, включая региональные торговые соглашения РТС;
– отраслевые двусторонние и многосторонние соглашения между странами (о сотрудничестве в области морского транспорта, авиаперевозок, туризма, образования, здравоохранения, информационной сфере, космоса, телекоммуникаций и т.д.);
– соглашения о межгосударственном взаимодействии в сфере услуг в рамках различных региональных интеграционных объединений (ЕС, НАФТА, МЕРКОСУР, АСЕАН, ТС и т.д.) и международных организаций (ОЭСР, ЮНКТАД).
По оценке профессора И. И. Дюмулена, международной торговлей услугами в той или иной степени занимаются более 40 международных организаций [2], кроме того, эти вопросы включены в сотни двусторонних и многосторонних межгосударственных соглашений о торговле и сотрудничестве. 70% имеющихся региональных торговых соглашений (РТС) содержат положения о либерализации торговли услугами.
ГАТС состоит из преамбулы и 29 статей, объединенных в следующие шесть частей [3].
I. Сфера применения и определения.
II. Общие обязательства и правила.
III. Специфические обязательства.
IV. Постепенная либерализация.
V. Институциональные положения.
VI. Заключительные положения.
В Соглашении дается определение термина "торговля услугами" как их поставки с территории одной страны потребителю услуг, находящемуся на территории любой другой страны одним из четырех способов, о которых говорилось выше. Указывается, что каждая договаривающаяся сторона берет на себя полную ответственность за соблюдение всех положений ГАТС и должна принять соответствующие меры, чтобы обеспечить соблюдение положений ГАТС всеми уровнями властей своей страны. Зафиксированы основополагающие принципы торговли услугами: режим наибольшего благоприятствования (РНБ), гласность, транспарентность, национальный режим (НБ), экономическая интеграция и т.п. Важным элементом Соглашения являются зафиксированные в ст. IV обязательства сторон содействовать расширению участия в международной торговле услугами развивающихся стран. Благодаря этому положению развивающиеся страны добились признания наличия исходного разрыва в степени развития услуг по сравнению с развитыми странами и соответствующих односторонних обязательств со стороны последних принимать конкретные меры по содействию укрепления национальных секторов услуг развивающихся стран, а также предоставлению доступа их услугам на свои рынки. В качестве одной из целей Соглашения указывается содействие постепенной либерализации сферы торговли услугами.
Неотъемлемой частью Соглашения являются Приложения. В их число входят:
– Приложение об изъятиях из обязательств по ст. II, где определены условия, согласно которым член при вступлении в силу Соглашения может освобождаться от своих обязательств по предоставлению РНБ;
– Приложение о перемещении физических лиц, поставляющих услуги в соответствии с Соглашением;
– Приложение по авиатранспортным услугам;
– Приложение по финансовым услугам;
– Второе приложение по финансовым услугам;
– Приложение о переговорах по услугам морского транспорта;
– Приложение по телекоммуникациям;
– Приложение о переговорах по основным телекоммуникациям.
Отдельно приложены другие документы решения министров о продолжении переговоров по различной тематике: об институциональных договоренностях по ГАТС; о некоторых процедурах урегулирования споров по ГАТС; по торговле услугами и окружающей среде; по переговорам о перемещении физических лиц; по финансовым услугам; по переговорам об услугах морского транспорта; по переговорам по основным телекоммуникациям; по профессиональным услугам; об обязательствах по финансовым услугам.
В пакет документов ГАТС входят также в качестве неотъемлемой части списки обязательств каждой страны – члена ВТО по либерализации доступа на ее рынки иностранных поставщиков услуг в конкретных секторах и подсекторах услуг.
Таким образом, можно сказать, что ГАТС содержит три блока прав и обязательств:
– Соглашение, где зафиксированы базисные правовые нормы, относящиеся ко всем видам услуг, а также основные концептуальные определения;
– Приложения, регулирующие отдельные виды услуг и объясняющие применение условий ГАТС к этим услугам (например, морской транспорт, телекоммуникации, авиаперевозки); положения об изъятиях по ст. II ГАТС (из РНБ);
– Перечень конкретных (специфических) обязательств стран – членов ВТО в отношении отдельных видов услуг.
Такого рода структура ГАТС позволяет разграничить общие для всех стран – членов ВТО обязательства в области услуг и те, под которыми они добровольно подписываются. Это решение, совпадающее со структурой ГАТТ, сделало ГАТС приемлемым для всех стран независимо от уровня экономического развития и степени продвижения на пути либерализации внешнеэкономической сферы и конкретно сферы услуг.
Сфера услуг является более чувствительной, чем сфера товаров. На ней сильнее завязаны интересы государственной безопасности и суверенитета, защиты национальных рынков от иностранной конкуренции. В результате торговля услугами в большей степени, чем торговля товарами, подпадает под защитные меры, а "универсальные принципы и инструменты, подобные тем, которые признаны и используются в торговле товарами, в торговле услугами зачастую отсутствуют", – отмечает И. И. Дюмулен [4].
Набор исключений, используемых в рамках ГАТС, достаточно широк: лимиты на участие иностранных поставщиков на рынке определенных видов услуг (например, ограничение доли иностранного участия в уставном капитале банка, страховой и финансовой компаний); количественные ограничения на поставляемые услуги; квоты на иностранных специалистов; требования обязательной сертификации иностранных услуг; особые правила въезда в страну специалистов отдельных категорий; лицензирование занятий определенными профессиями; лимиты на ввоз валюты и т.д. Часто устанавливаются прямые запреты на иностранные услуги в отдельных отраслях. Чаще всего это банковские, страховые, юридические услуги. В некоторых странах действует государственная монополия на телевидение, железнодорожное сообщение, другие сферы, а также запреты на работу иностранных граждан в определенных отраслях производства. Большей частью эти ограничения аргументируются необходимостью защиты жизненно важных национальных культурных, этических, социальных ценностей.
Тема либерализации торговли услугами, устранения барьеров, искажающих ценовую конкуренцию, в последнее десятилетие стала одной из важнейших в повестке дня международных переговоров. Центральными переговорными площадками стали ГАТС (ВТО), ОЭСР, ЮНКТАД. Важную роль играют договоренности участниц Азиатско-Тихоокеанского сотрудничества (АТЭС).
Как было указано выше, ГАТС предусматривает две группы обязательств по либерализации торговых барьеров:
– общие (горизонтальные), распространяющиеся на все виды услуг;
– конкретные (специфические) – в отношении отдельных отраслей, производящих и поставляющих услуги.
Общие обязательства распространяются на все страны – члены ВТО и охватывают все сектора услуг. К ним относятся обязанность участника обеспечить гласность, предоставлять РНБ, отказываться от дискриминации, содействовать развивающимся странам и т.п.
Специфические обязательства включают конкретные обязательства каждой страны, которые суммируются в соответствующих списках (перечнях). Они охватывают две группы вопросов: меры, воздействующие на доступ иностранных производителей на национальный рынок услуг путем введения различных количественных ограничений или запретов, и меры, ограничивающие предоставление национального режима иностранным производителям и поставщикам услуг, с целью создания условий, увеличивающих издержки иностранного производителя по сравнению с отечественным и тем самым ухудшающих для него условия конкуренции. Это достигается путем предоставления соотечественникам различных налоговых, финансовых и прочих льгот и субсидий, других способов, повышающих ценовую конкурентоспособность национального сектора.
Специфические обязательства формируются в ходе переговоров по либерализации международной торговли. Как правило, страны стремятся добиваться для себя наиболее благоприятных условий доступа на рынки услуг других стран при сохранении ограничений на своем национальном рынке для зарубежных конкурентов. Поэтому так трудно идут переговоры по либерализации сферы услуг в рамках Дохийского раунда ВТО.
Сложность либерализации международной торговли услугами, противоречия между развитыми и развивающимися странами, отсутствие единства подходов внутри этих групп стран препятствуют успеху завершения этого раунда. Вместе с тем новый генеральный секретарь ВТО, получивший полномочия в сентябре 2013 г. Р. Асеведо продолжает заверять, что прогресс был достигнут в ходе Девятой министерской конференции в декабре 2013 г. в Индонезии, в повестку дня которой вопрос об услугах включен.